بررسی سیاست‌گذاری صنعت گردشگری در قوانین بالادستی جمهوری اسلامی ایران

1. مقدمه
در دهه‌های اخیر، بدون تردید گردشگری یکی از پدیده‌های اجتماعی ـ اقتصادی مهم و با آثار فرهنگی، سیاسی و محیطی بوده که به صورت پدیده‌ای فراگیر و جهانی در آمده است. در چند دهة گذشته، گردشگری همواره رو به رشد و در حال متنوع شدن و یکی از بزرگ‌ترین بخش‌های اقتصادی جهان بوده است. از دهۀ 1950م تا کنون، تعداد گردشگران بین‌المللی با وجود همة بحران‌های سیاسی (جنگ، انقلاب‌ها، آشوب و ناامنی) و اقتصادی (رکود اقتصادی، بحران سرمایه‌داری) در جهان همواره رو به رشد بوده است. ممکن است در مناطقی از جهان دچار رکود و در زمان کوتاه دچار کاهش شده باشد اما برآیند جهانی آن همیشه مثبت و دارای رشد زیادی بوده است (ویسی و مهماندوست، 1394: 136). براساس جدیدترین گزارش سازمان جهانی گردشگری (2015)، در سال 2014 از هر یازده شغل یک شغل، شش درصد صادرات و سی درصد ارائۀ خدمات در جهان، و به طور کلی نُه درصد تولید ناخالص جهانی (1245 میلیارد دلار درآمد) مربوط به صنعت گردشگری بوده است که از 13/1 میلیارد نفر گردشگر بین‌المللی به دست آمده است. در کنار منافع مستقیم درآمدهای ارزی فراوان صنعت گردشگری، مواردی نظیر اشتغال‌زایی، رونق کسب‌وکار، توزیع ثروت، کمک به توسعۀ عدالت فضایی، ترویج و تبادل فرهنگی، کمک به توسۀه صلح، تبلیغ و حفظ آثار فرهنگی و اجتماعی باعث شده است تقریباً همۀ کشورها به دنبال بهره‌گیری از این صنعت در راستای منافع ملی خود باشند. این عوامل باعث شده است کارشناسان گردشگری را یکی از لوازم «توسعه» بدانند.
بارونز (1999) معتقد است گردشگری در وهلة اول، یک ابزار توسعه است و شارپلی (2002a: 12) تأکید می‌کند که گردشگری به صورت گسترده، ابزاری مهم برای رسیدن به توسعه در مناطق هدف است و علت وجودی آن، ارتقا و توسعۀ منطقه‌ای و ناحیه‌ای در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه است. وی در جای دیگری می‌نویسد: «گردشگری از زمانی که برای نخستین بار به صورت یک پدیدۀ اجتماعی ـ اقتصادی در دهة 1960 م ظهور کرد، به‌عنوان سازوکاری مهم برای توسعه مورد توافق جهانی قرار گرفت» (Sharpley, 2002b: 319). گردشگری به‌عنوان یکی از محورهای اصلی توسعه در عصر حاضر از سوی کمپل و بوچان (2014: 229) نیز مورد تأکید قرار گرفته است و معتقدند که تقریباً همۀ دولت‌ها به دنبال کسب حداکثر منافع از این صنعت هستند. اما روشن است که حکومت‌ها و کشورهای مختلف از سفرۀ بزرگ صنعت گردشگری بهرة یکسان نبرده‌اند و حتی کشورهایی که از نظر بسیاری از ویژگی‌ها (وسعت، سرزمین، موقعیت، جمعیت، قدمت تاریخی، ...) وضعیت نسبتاً مشابهی دارند، از نظر میزان بهره-گیری از گردشگری با یکدیگر بسیار متفاوت‌اند (مانند کرۀ شمالی و کرۀ جنوبی و یا ایران و ترکیه).
علت این تفاوت‌ها ریشه در سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها است. پر واضح است که در عصر پیچیدۀ امروزی، مسائل ملی و منطقه‌ای نیازمند سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی است. به نظر نمی‌رسد که هیچ یک از ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، امنیتی و صنعتی ملی بدون برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری بتواند روندی رو به رشد و پایدار داشته باشد. بر این اساس، بهروری و استفادۀ بهینه از ظرفیت‌های گردشگری هر کشور نیازمند سیاست‌گذاری‌ و برنامه‌ریزی‌های راهبردی و کلان میان مدت و بلند مدت است. این بدان معنا است که رونق یا رکود صنعت گردشگری به ویژه صنعت گردشگری بین‌المللی در هر کشور تا حد زیادی به نگرش تصمیم سازان کلان کشور، برنامه‌های توسعه و قوانین و اسناد فرادستی آن کشور بستگی دارد که حدود و ثغور و ابعاد توسعه صنعت گردشگری را در هر کشور مشخص می‌کند.
ایران کشوری است دارای جاذبه‌های گردشگری فراوانی در حوزه‌های مختلف فرهنگی و طبیعی، اما صنعت گردشگری آن نسبت به روند رو به رشد جهانی گردشگری و رقبای منطقه‌ای خود توسعه چندانی نداشته است. بعضی دولت‌ها (قوۀ مجریه) پس از انقلاب اسلامی ایران، به دلیل منافع و فواید زیاد گردشگری به دنبال رونق و گسترش صنعت گردشگری در ایران بوده‌اند اما توفیق قابل ملاحظه‌ای را در این زمینه کسب نکرده‌اند. علت چیست و ریشۀ مسئله در کجاست؟ به نظر می‌رسد که در ایران بستر قانونی و قانونگذاری در اسناد و قوانین پایه و فرادستی در خصوص گردشگری به خوبی صورت نگرفته و این بخش دارای ضعف، ابهام و چالش‌های اساسی است.
این تحقیق به دنبال بررسی، ارزیابی و تحلیل مفاد و محتوای مرتبط با صنعت گردشگری در سیاست‌گذاری‌ها، اسناد و قوانین فرادستی ایران است تا ضمن تبیین وضعیت صنعت گردشگری در دیدگاه‌های کلان کشور به کاستی‌های مبنایی گردشگری در نظام سیاست‌گذاری ایران و موانع اساسی توسعۀ صنعت گردشگری ایران بپردازد.

2. پیشینۀ تحقیق
تا کنون تحقیقات بسیار زیادی در داخل و خارج از کشور دربارۀ صنعت گردشگری انجام شده است و این صنعت از زوایای مختلف مورد بررسی قرار گرفته است؛ اما پژوهش‌های اندکی در خصوص سیاست‌گذاری، بررسی متون و قوانین فرادستی صنعت گردشگری و تأثیر آن بر این صنعت انجام شده است. مهم‌ترین و نزدیک‌ترین پژوهش‌های انجام‌شده به موضوع این تحقیق عبارت است از:
در تحقیقات خارجی، هندرسون (2002) و کیم و همکاران (2007)، در بررسی تطبیقی صنعت گردشگری میان دو کشور کرۀ شمالی و جنوبی ــ که دارای سرزمین، زبان، فرهنگ و تاریخ مشابهی هستندــ معتقدند صنعت پررونق گردشگری کرۀ جنوبی و صنعت کم‌فروغ گردشگری کرۀ شمالی ناشی از ایدئولوژی سیاسی و در نتیجه برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری متفاوت دو کشور است. جونز (2010) همین موضوع را در مقایسۀ دو کشور لیبی و تونس؛ و پنی وان (2013) در مقایسۀ دو واحد سیاسی هنگ‌کنک و ماکائو تأیید کرده‌اند. توسان و جنکینز (1998)، در ارزیابی برنامه‌ریزی گردشگری در کشورهای جهان سوم معتقدند که برنامه‌ریزی در این کشورها بخشی و تقلیدی است؛ در حالی است که برنامه‌ریزی‌های نوین باید متکی بر شرایط بومی، انعطاف‌پذیر و جامع باشد. کمبل و بوچان (2014) با مطالعۀ برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری گردشگری در سری‌لانکا، بر اهمیت نقش گردشگری در بازساخت، مصالحۀ ملی و همبستگی اجتماعی پس از جنگ‌های داخلی در سری‌لانکا تأکید کرده‌اند. درگ و جمال (2015) با نگرشی پساساختارگرایانه، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در صنعت گردشگری را ناشی از قواعد اجتماعی و برجسته‌سازی مسئله گردشگری در فضای کلان فکری جامعه می‌دانند.
در بخش پژوهش‌های فارسی‎زبان، شجاعی و نوری (1386) به بررسی سیاست‌های دولت بر صنعت گردشگری توجه کرده‌اند و معتقدند در برنامه‌های دولت، خلأ الگوی سیاست‌گذاری و عدم دیدگاه نظام‌مند و یکپارچه در حوزۀ گردشگری وجود دارد. مجیدی (1389) در خصوص سیاست گردشگری خارجی در ایران تحقیق کرده است و به دنبال ارائۀ الگوی مطلوب گردشگری بین‌المللی برای ایران بوده است. وی با توجه به محدودیت‌های فرهنگی و بومی ایران، معتقد است که گردشگری فرهنگی الگوی مطلوب گردشگری برای جامعۀ ایران است. خاکساری (1391) در تحقیقی با عنوان «برنامه‌ریزی توسعۀ گردشگری در ایران: ویژگی‌ها و نقش برنامه‌ریزان توسعه گردشگری در کشورهای اسلامی» معتقد است که وجود شرایط خاص و منحصر به فرد سیاسی ـ مذهبی ایران، برنامه‌ریزان توسعۀ گردشگری را با چالشی ویژه و حساس مواجه کرده است که باید تمام جنبه‌های تأثیرگذار اجتماعی ـ فرهنگی و مذهبی ـ سیاسی کشور را برای توسعۀ گردشگری مورد توجه قرار دهند. سعیدی و همکاران (1391) موانع اساسی سیاست‌گذاری گردشگری از نظر نخبگان، نبود زیرساخت‌های فیزیکی و عدم سرمایه‌گذاری و موانع فرهنگی و فکری می‌دانند. حیدری چیانه و همکاران (1392) معتقدند که سیاست‌های گردشگری در ایران به‌ندرت برخاسته از الگوهای رایج آن بوده و بیشتر تحت تأثیر مؤلفه‌های سیاسی بوده است. در پژوهشی دیگر، کمالی (1393) به دنبال مرجعیت سیاست‌های بخش گردشگری در قالب برنامه‌های پنج سال توسعه (برنامۀ سوم و چهارم) بوده است. وی معتقد است که مرجعیت سیاست‌های گردشگری، تعریفی روشن از جایگاه بخش گردشگری در ایران ارائه نمی‌کند و این مسئله بر فرایند تدوین، اجرا و ارزیابی سیاست‌ها تأثیر گذاشته و موجب عدم تحقق اهداف توسعه گردشگری شده است.
براساس بررسی پیشینۀ تحقیق، در پژوهش‌های خارجی، پژوهشگران بر اهمیت و جایگاه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی گردشگری در توسعۀ صنعت گردشگری تأکید کرده‌اند و تفاوت سطح توسعۀ صنعت گردشگری در کشورها را ناشی از سیاست‌گذاری می‌دانند. اما در تحقیقات داخلی، علی‌رغم اینکه بر اهمیت برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری گردشگری تأکید شده اما این امر مهم، بر پایۀ اسناد و قوانین کشور مورد واکاوی و مداقه قرار نگرفته است. این تحقیق گامی در این راستا است.

3. مبانی نظری
به طور کلی، سیاست‌گذاری نقشۀ راهی است که شرایط مناسبی برای انتخاب و راهنمایی و تعیین تصمیمات حال و آینده فراهم می‌کند. حال اگر تصمیم‌گیری در خصوص مسائل ملی و سطح کلان کشور باشد، «سیاست‌گذاری عمومی» نامید می‌شود. سیاست‌گذاری عمومی مجموعه اقدامات هدفداری است که به وسیلۀ بازیگر یا بازیگران قانونی برای برخورد با مشکل یا مسئله در سطح کشور در نظر گرفته می‌شود (Howlett & Ramesh, 2003). در این میان، سیاست‌گذاری گردشگری، عبارت است از «آنچه که دولت برای انجام دادن یا انجام ندادن مسائل مرتبط با گردشگری اتخاذ می‌کند» (Hall, 1995: 8). در این زمینه، گلدنر و ریچی (2006: 414) معتقدند که «مجموعۀ قواعد، قوانین، رهنمون، دستورالعمل و اهداف توسعه یا ارتقا و راهبردهایی که چارچوبی برای تصمیمات شخصی و جمعی به صورت مستقیم برای توسعه گردشگری در بلندمدت و فعالیت‌های روزانه در مقاصد گردشگری مهیا می‌کند، سیاست‌گذاری گردشگری است». در تعریف دیگر، اجل و همکاران (2008: 7) معتقدند که سیاست‌گذاری گردشگری، «روش پیشرفت فعالیت‌ها، رهنمون‌ها، دستورات، اصول و مجموعه طرز عمل-ها در چارچوب اخلاقی مسئلۀ محوری است که اراده جامعه یا ملت را به بهترین نحو برای کارآمدی در برنامه‌ریزی توسعه، تولید، خدمات، بازاریابی و اهداف پایدار و رشد آینده گردشگری نشان می‌دهد».
یکی از مهم‌ترین سیاست‌گذاری‌ها در کشورها، اسناد و قوانین فرادستی است که به‌عنوان برنامه‌های بلندمدت و میان‎مدت توسعه شناخت می‌شوند. اسناد فرادستی و طرح‌ها و برنامه‌های میان و بلندمدت در هر کشور بیانگر خواسته، آرزو، اهداف، دورنما و چشم‌انداز آتی آن کشور از سوی حکومت است که در دورۀ زمانی معیّن و بر مبنای مجموعه اقداماتی منظم و سلسله‌مراتبی برای رسیدن به اهدافی مشخص، تدوین شده است. این‌گونه برنامه‌ها و اسناد در هر کشور دارای بخش‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، امنیتی، اجتماعی، بهداشتی، آموزشی و فرهنگی است که با توسعۀ فزاینده و اهمیت صنعت گردشگری در جهان، این بخش نیز وارد برنامه‌های توسعۀ کشورها شده است.
از نظر تاریخی، توسان و جنکینز (1998: 102)، برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری گردشگری را به پنج دوره تقسیم کرده‌اند: دورۀ نخست، «عصر گردشگری بدون برنامه‌ریزی» بود که در شروع پدیدۀ گردشگری، کشورها برای آن برنامه‌ای نداشتند. این موضوع در بسیاری از کشورهای در حال توسعه که اهمیت صنعت گردشگری را درک نکرده بودند تا مدت‌ها ادامه داشت. دورۀ دوم، «آغاز دوره برنامه-ریزی گردشگری تأمین‌کننده» بود که رویکرد آن مهیا کردن نیازهای فیزیکی گردشگران نظیر هتل، رستوران، سیستم حمل و نقل و مشابه آن بود. در این دوره، برنامه‌ریزی گردشگری به‌عنوان فرایند سادۀ ساخت هتل و ارتباطات حمل‌ونقل در مقاصد گردشگری بود. دورۀ سوم با افزایش فزایندۀ تقاضای گردشگری، «دورۀ برنامه‌ریزی گردشگری تأمین‌کننده» به صورت کامل شکل گرفت و مسائل زیست‌محیطی و جامعۀ میزبان در فرایند برنامه‌ریزی‌ها لحاظ نگردید. دورۀ چهارم «دورۀ برنامه‌ریزی توسعۀ گردشگری براساس نیاز بازار» بود که جذب حداکثر گردشگر براساس ارائۀ خدمات مورد نیاز و علاقه‌مندی آن‌ها، محور برنامه‌ها بود. دورۀ پنجم «دورۀ برنامه‌ریزی گردشگری معاصر» است که توسعۀ پایدار گردشگری با ملاحظات زیست‌محیطی و مسائل جامعۀ میزبان محورِ برنامه‌ها شد. این موضوع پیش-تر از سوی جعفری (1990) براساس آثار علمی صاحب‌نظران در خصوص گردشگری به چهار دوره با رویکرد اقتصادی (توجه به گردشگری براساس دیدگاه تک‌بعدی منافع اقتصادی)، احتیاطی (در کنار منافع، تأثیر گردشگری بر جامعه میزبان مورد توجه قرار گرفت)، تعادلی (توسعه گردشگری با مراعات جامعه میزبان) و دانش‌پایه (اساس علمی دارد و پل میان سه رویکرد پیشین است) تقسیم شده بود.
باید توجه داشت که برنامه‌های توسعه و سیاست‌گذاری‌ها در هر کشور متأثر از ماهیت حکومت و ایدئولوژی سیاسی حاکم است که بر نظام برنامه‌ریزی، اسناد فرادستی، برنامه‌های راهبردی و محتوای آن‌ها تأثیر مستقیم می‌گذارد. به عبارت دقیق‌تر، سیاست‌گذاری‌ها و تدوین برنامه‌های راهبردی کلان در هر کشور، محصول محیط سیاسی، ارزش‌ها و ایدئولوژی حاکم، خواست قدرت و اصول نهادینه‌شدۀ آن کشور است. بر همین اساس، گردشگری به‌عنوان پدیده‌ای نوین با خاستگاه غربی دارای ماهیت، ابعاد، ارزش‌ها و معنای خاصی است که در نظام‌ها و ایدئولوژی‌های سیاسی مختلف نگاه‌های متفاوتی به آن شده است. صنعت گردشگری در ذات خود مفهوم جریان آزاد سرمایه، اطلاعات، انسان و اندیشه دارد و سعی دارد محدودیت‌ها و قید و بندها را کنار بزند و در حقیقت یکی از زوایای مهم جهانی شدن است. این بدان معنا است که جهانی شدن در خدمت گسترش گردشگری و گردشگری پیش برنده فرایندهای جهانی شدن است (ویسی، 1392: 21). از این رو، کشورهایی که دارای نظام سیاسی بسته و مبتنی بر ارزش‌های ایدئولوژیک غیر منعطف و محلی هستند با رونق صنعت گردشگری آزاد و فراگیر بین‌المللی در تناقض هستند. در نتیجه، رویکرد احتیاطی و حتی تهدید‌آمیز بودن گردشگری بین‌المللی را در پیش می‌گیرند و معمولاً در اسناد فرادستی برنامۀ جدی برای توسعۀ این صنعت ندارند. این بدان معنا است که رونق گردشگری بین‌المللی در یک کشور بیش از آنکه بیانگر جاذبه‌های گردشگری فراوان آن کشور باشد، نشانگر نظام سیاسی باز، در انزوا نبودن، در شبکه بودن و تعامل با نظام بین‌الملل بر مبنای منافع اقتصادی، سیاسی و فرهنگی آن کشور است که در برنامه‌ها و اسناد فرادستی آن کشور سیاست‌گذاری، هدف-گذاری و عملیاتی شده است.
در مجموع، عوامل اساسی مؤثر بر گردشگری در هر کشور را می‌توان به دو بخش «عوامل زمینه‌ای» و «سیاست‌گذاری گردشگری» تقسیم کرد. عوامل زمینه‌ای شامل فرهنگ، اقتصاد، امنیت، امکانات رفاهی و زیربنایی و کیفیت جاذبه‌های گردشگری است که در هر کشور برای توسعه گردشگری شرط لازم است اما کافی نیست. علاوه بر آن‌ها، ارادۀ لازم زمامداران کشور برای توسعه گردشگری نیاز است که در اسناد و قوانین پایه و فرادستی ملی انعکاس دارد و سپس به صورت عملیاتی و جزئی‌تر در قوانین عادی، تفاهم‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها متبلور می‌شود. وجود سیاست‌گذاری و اسناد فرادستی با مفاد مشخص گردشگری، بخش دیگر مؤثر بر توسعۀ گردشگری معنا پیدا می‌کند که آن بخش «اجرا و نظارت بر سیاست‌ها» است (شکل 1).

شکل 1. مدل مفهومی: عوامل مؤثر بر گردشگری در هر کشور

4. روش تحقیق
این تحقیق از نوع کیفی و کاربردی است که داده‌های مورد نیاز آن به شیوۀ کتابخانه‌ای و اسنادی گردآوری شده است. جمع‌آوری داده‌ها از متون و قوانین فرادستی جمهوری اسلامی ایران نظیر قانون اساسی، سند چشم‌انداز 20 سالۀ ایران در افق 1404، سند نقشۀ جامع علمی کشور، قانون برنامه‌های توسعۀ اول تا پنجم به دست آمده است. پس از تدوین چارچوب نظری تحقیق، سعی شد داده‌های موردنیاز پژوهش از مفاد قوانین و اسناد فرادستی با اولویت جایگاه اسناد فرادستی و دورۀ زمانی برنامه‌های توسعۀ پس از انقلاب اسلامی استخراج گردد و سپس مورد تفسیر و تحلیل کیفی قرار گیرد. به منظور بررسی دقیق‌تر صنعت گردشگری ایران، قانون تأسیس سازمان میراث فرهنگی و گردشگری نیز مورد توجه قرار گرفته است. براساس عنوان پژوهش، از قوانین عادی کشور و اسناد و طرح‌های توسعه‌ای داخلی سازمان-های مرتبط با گردشگری صرف نظر شده است. بنابراین، آنچه جنبۀ قوانین فرادستی داشته و باید مبنای سایر قوانین و طرح‌ها و برنامه‌ها قرار گیرد، مورد توجه این پژوهش بوده است. پیش‌نویس برنامۀ جامع گردشگری و برنامۀ ششم توسعه به دلیل اینکه تا زمان انجام تحقیق به صورت نهایی تصویب نشده‌اند، جنبۀ قانونی و مبنایی ندارند و به این دلیل از فرایند تحقیق کنار گذاشته شده‌اند. پر واضح است که طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای درون سازمانی، معمولاً ناپایدار است و تغییر مدیران، وزرا و به طور کلی تغییر دولت، باعث تغییر این برنامه‌ها می‌شود و نمی‌تواند ماهیت فرادستی داشته باشند.

5. یافته‌های تحقیق
بی‌تردید ایران از نظر گردشگری تاریخی، فرهنگی، طبیعی و مذهبی، جاذبه‌های فراوانی دارد. به گونه‌ای که بیش از هر کشوری در منطقۀ خاورمیانه و غرب آسیا و حتی ترکیه، آثاری از آن در سازمان یونسکو ثبت شده است (UNESCO, 2014). اما میزان ورود گردشگر بین‌المللی و کیفیت صنعت گردشگری ایران به هیچ وجه متناسب با جاذبه‌های گردشگری آن نیست. برای پاسخ به چرایی این مسئله در این تحقیق، اسناد و قوانین فرادستی جمهوری اسلامی ایران بررسی شده است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان اساسنامه و مهم‌ترین سند زیربنایی کشور که بخش عمده‌ای از مفاد آن سازوکارها و نحوۀ اداره امور کشور را معیّن می‌کند، هیچ‌گونه اشاره‌ای به گردشگری و مفاهیم پیرامون آن (ایرانگردی، جهانگردی، میراث فرهنگی و نظایر آن) و ساختار نهادی آن نکرده است. اگرچه قانون اساسی، کلیات را بیان می‌کند و بسیار از مسائل جامعه مانند گردشگری در قانون اساسی نیامده است، اما ظرفیت فوق‌العادۀ گردشگری ایران و سهم اقتصادی و فرهنگی این صنعت در جهان، طلب می‌کند که ساختار نهادی و اهمیت آن در قانون اساسی بیان شود. همچنین، سند چشم‌انداز ایران در افق 1404 به‌عنوان مهم‌ترین سند توسعۀ ایران در یک دهة اخیر که سایر قوانین باید بر مبنای آن تقنین شود، هیچ‌گونه اشاره‌ای به گردشگری و مفاهیم پیرامون آن نکرده است. باید توجه داشت که در این سند راهبردی، بسیاری از مسائل و حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه بیان نشده است و صرفاً اهداف کلان جمهوری اسلامی ایران در سال 1404 را مشخص کرده است. اما از عبارت کلیدی سند چشم‌انداز یعنی «ایران کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل»، می‌توان توسعۀ صنعت گردشگری را به‌عنوان یکی از مهم‌ترین حوزه‌های اقتصادی و فرهنگی استیفاد کرد. در سند نقشۀ جامع علمی کشور، اولویت‌های علم و فناوری ایران تعیین شده است. در این سند آمده است «از آنجا که حصول اطمینان از رشد و شکوفایی در برخی از اولویت‌ها نیازمند توجه و هدایت و پشتیبانی در سطوح کلان مدیریتی کشور است و در برخی دیگر رشد و توسعه با پشتیبانی مدیریت‌های میانی و تخصیص غیر متمرکز منابع حاصل خواهد شد، اولویت‌ها به ترتیب در سه سطح الف و ب و ج تنظیم شده‌اند. این دسته‌بندی ناظر بر نحوه و میزان تخصیص منابع، اعم از مالی و انسانی و توجه مدیران و مسئولان است» (سند نقشه جامع علمی کشور،1390: 11). در این سند راهبردی که بسیاری از رشته‌های دانشگاهی و زمینه‌های تحقیقاتی در سه سطح اولویت‌بندی شده‌اند هیچ نامی از رشته‌های مرتبط با صنعت گردشگری یعنی مدیریت جهانگردی، جغرافیا و صنعت توریسم، اکوتوریسم، هتل‌داری، بازاریابی گردشگری و نظایر آن نشده است. به عبارت دیگر، آموزش، تربیت، مهارت آموزی و متخصص‌سازی نیروی انسانی و تحقیق و پژوهش برای ارتقای حوزه گردشگری در اولویت سند نقشه جامع علمی کشور نیست. در حالی که در این سند تأکید شده است که ذکر نام رشته‌های علمی براساس اولویت‌ها سه‌گانه، تعیین‌کنندۀ میزان منابع و توجه مدیران و مسئولان کشور است.
برنامه‌های پنج‌سالۀ توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران یکی دیگر از اسناد فرادستی مهم در ایران است. تا کنون پنج برنامه تصویب و اجرا شده است و اکنون با یک سال تمدید در سال پایانی برنامۀ پنج‌سالۀ پنجم هستیم. در برنامۀ اول توسعه در بخش خط‌مشی‌ها در بند سوم به تقویت و توسعۀ ایرانگردی و جهانگردی در جهت تبادل تجربه و دانش و شناساندن میراث تمدن و فرهنگ اسلامی و ایران اشاره شده است (بخش خط‌مشی‌ها، مادّۀ 3). در برنامۀ دوم هیچ اشارۀ مشخصی به گردشگری و مسائل پیرامون آن نشده است. در برنامۀ سوم، نسبت به دو برنامۀ قبلی، مطالب مهمی در خصوص گردشگری ذکر شده است. در مادّۀ 164 برنامۀ سوم قید شده است که در دورۀ اجرای این برنامه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرراتی به منظور خرید ارز گردشگران در مبادی ورودی و فروش ارز به گردشگران برای مقاصد خارجی ایجاد کند. علاوه بر آن، در مادّۀ 166 بیان شده که «در شهرهای دارای بافت تاریخی ارزشمند به منظور انجام امور مربوط به حفاظت از بافت تاریخی، سازوکار مدیریتی مناسب در شهرداری‌ها ایجاد شود و شورای شهر درصدی از درآمدهای شهرداری را در اختیار مدیریت ذی‌ربط قرار دهد» (قانون برنامۀ سوم توسعه، مادّۀ 164 و 166). در برنامۀ چهارم توسعه، مفاد بیشتری در خصوص میراث فرهنگی و گردشگری ذکر شده است که مهم‌ترین آن‌ها ایجاد و توسعۀ‌ موزه‌های‌ پژوهشی‌ ـ تخصصی‌ وابسته‌ به‌ دستگاه‌های‌ اجرائی‌، ایجاد و تجهیز پایگاه‌های‌ میراث‌ فرهنگی‌ در آثار تاریخی‌ مهم‌ کشور، ایجاد صندوق اِحیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی کشور، شناسایی و حمایت از میراث فرهنگی حوزه فرهنگی ایران در کشورهای همسایه و ایجاد مراکز حفظ و آثار فرهنگ ایلی در شهرستان‌ها و استان‌های کشور از قبیل دهکده‌های توریستی، موزه و نمایشگاه است (قانون برنامۀ چهارم توسعه، مادّۀ 114). براساس قانون برنامۀ پنج‌سالۀ پنجم توسعۀ جمهوری اسلامی ایران (1390ـ1394)، دولت موظف است به کمک شهرداری‌ها زیرساخت‌های لازم را برای زائران شهرهای مشهد، قم و شیراز فراهم کند و فعالیت‌های فرهنگی و خدمات زیارتی را در قطب‌های زیارتی توسعه دهد. همچنین، در این سند آمده است که سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مجاز به به ایجاد مرکزی برای نظارت بر اقامتگاه‌ها و دفاتر خدمات گردشگری، حمایت مالی از راه‌اندازی موزهای تخصصی دفاع مقدس و شهدا و ایجاد مراکز حفظ آثار و فرهنگ عشایری و روستایی توسط بخش غیردولتی است (قانون برنامۀ پنجم توسعه، مادّۀ 11 و 12). در جدول 1 موارد مهم ذکر شده در اسناد فرادستی ایران در خصوص گردشگری آمده است.

جدول 1. موارد ذکرشده در خصوص صنعت گردشگری در اسناد و قوانین فرادستی ایران

(گردآوری و تنظیم از نگارنده براساس اسناد فرادستی ایران)

6. تجزیه و تحلیل
بررسی اسناد فرادستی ایران نشان می‌دهد که مسئلۀ گردشگری متناسب با تحولات جهانی صنعت گردشگری به‌عنوان اشتغالزاترین و پرسودترین صنعت جهانی مورد توجه سیاست‌گذاران و نظام برنامه-ریزی ایران نبوده است. در هیچ یک از اسناد فرادستی قانون اساسی، سند چشم‌انداز ایران در افق 1404 و سند جامع نقشۀ علمی کشور نامی از گردشگری و مفاهیم پیرامون آن نرفته است. در برنامۀ پنج‌سالۀ توسعۀ اول، از تقویت و توسعه ایرانگردی و جهانگردی سخن رفته اما مشخص نشده است این کار از چه طریقی، توسط چه نهادی و با کدام بودجه باید صورت گیرد. در برنامۀ دوم توسعه، هیچ سخنی از گردشگری نشده است. دو حالت در این خصوص قابل تصور است. یا هدف برنامۀ اول در خصوص گردشگری کاملاً محقق شده و نیاز به برنامه جدید نبوده است و یا اینکه مقولۀ گردشگری موضوع مهمی نیست که بخواهد مورد توجه سیاست‌گذارن و برنامه‌ریزان کلان کشور باشد. در برنامۀ سوم توسعه سه مادّه از برنامه (164ـ166) به مسئلۀ گردشگری اختصاص داده شده و از این منظر گامی رو به جلو بوده است اما مفاد آن سیاست‌گذاری کلان و مهمی را برای صنعت گردشگری ایران ترسیم نکرده است. ذکر خرید و فروش ارز به گردشگران در مبادی ورودی و خروجی کشور در متن برنامه، سیاست‌گذاری جدیدی برای صنعت گردشگری ایران نبود و مبادلۀ ارز پیش از برنامۀ سوم نیز وجود داشت. تأکید بر حفظ میراث فرهنگی ایران نکتۀ مهمی بود که مورد توجه برنامۀ سوم در مادّۀ 166 قرار گرفته است. حفظ میراث فرهنگی هرچند اقدام مناسبی در راستای حفظ جاذبه های گردشگری است اما لزوماً به معنای توسعۀ صنعت گردشگری نیست. مانند این است که وجود جاذبه‌های اکوتوریستی زیبای ایران باعث جذب گردشگر بین‌المللی نشده است. روح برنامۀ سوم در خصوص گردشگری یعنی حفظ میراث فرهنگی ایران در برنامۀ چهارم نیز ادامه یافته و مواردی نظیر ایجاد موزه‌های تخصصی سازمان‌ها و حفظ آثار فرهنگی ایلی و روستایی ایران نیز مورد توجه بوده است. در برنامۀ پنجم به طور مشخص به گردشگری زیارتی در شهرهای مذهبی ایران (مشهد، قم و شیراز) توجه شده و به دنبال توسعه زیرساخت‌ها، امکانات و فعالیت-های فرهنگی برای زائران قطب‌های زیارتی ایران بوده است. شاید این تنها مورد مشخص در برنامه‌ها و اسناد فرادستی ایران در خصوص گردشگری است که به صورت دقیق و روشن هدف‌گذاری شده اما متولی نهادی اجرای آن مشخص نیست.
از اسناد فرادستی ایران در خصوص گردشگری چنین بر می‌آید که سیاست‌گذارن و برنامه‌ریزان، قائل به گردشگری به‌عنوان یک صنعت و یکی از حوزه های مهم اقتصادی نیستند. در اسناد فرادستی ایران، هیچ سخنی از میزان سرمایه‌گذاری، میزان اشتغالزایی و میزان درآمدزایی نیامده و هدف‌گذاری نشده است. در تمامی برنامه‌های توسعه ایران، اگر ذکری از گردشگری باشد، به‌عنوان مقوله‌ای فرهنگی در ذیل بخش فرهنگی آمده است. حتی گردشگری به‌عنوان مقوله‌ای فرهنگی، با نگاه بسیار تقلیل‌گرایانه دیده شده است و صرفاً حفظ و مرمت ابنا تاریخی، ایجاد موزه‌های تخصصی (سازمان‌های دولتی، شهدا و جنگ و عشایر و روستائیان) و بهبود زیرساخت‌ها و ارائۀ امکانات برای زائران قطب‌های زیارتی ایران دیده شده است. همین نگاه تقلیل‌گرایانه نیز فقط از برنامۀ سوم (1383-1379) با محوریت حفظ و مرمت آثار تاریخی و در دو برنامه توسعه اخیر (1384 تا 1394) موزه‌های تخصصی و امکانات زیرساختی برای زائران مورد توجه بوده است.
باید توجه داشت که علاوه بر گردشگری فرهنگی و تاریخی، گردشگری ابعاد و گونه‌های مختلف دیگری (اکوتوریسم، ساحلی، دریایی، ورزشی، آب درمانی، سلامت، زمستانی و ...) دارد که در هیچ یک از اسناد بالادستی کشور، اشاره‌ای به آن‌ها نشده است. اکوتوریسم و گردشگری ساحلی به‌عنوان پیشروترین صنعت گردشگری جهان که قریب 60 درصد سهم گردشگری جهانی را به خود اختصاص داده است مورد حمایت حکومت، سیاست‌گذارن و برنامه‌ریزان نیست. در هیچ یک از متون اسناد فرادستی و حتی قوانین عادی، دولت مکلف به سرمایه‌گذاری و یا حمایت از بخش خصوصی برای توسعۀ زیرساخت‌های و ارائۀ تسهیلات و خدمات در مناطق ساحلی و جزیره‌ای برای توسعۀ گردشگری نشده است. به همین دلیل است که در بازار گردشگری ایران سهم گردشگران بین‌المللی برای جاذبه‌های ساحلی ایران تقریباً صفر است. اندک گردشگرانی که به ایران می‌آیند در وهله اول مربوط به گردشگری مذهبی و در وهله دوم مربوط به گردشگری تاریخی ـ فرهنگی است. گردشگران بین‌المللی ابنای تاریخی و فرهنگی محدود بوده و منحصر به گروه خاصی از علاقه‌مندان به تاریخ و فرهنگ کشورها و برخی محققین و دانشجویان است که به ایران سفر می‌کنند. در حوزۀ گردشگری زیارتی، زائرانی که به ایران سفر می‌کنند، شیعه‌مذهب و عمدتاً در فضای پیرامون ایران پراکنده‌اند. از دیدگاه صنعت گردشگری، حفظ و توسعه گردشگری زیارتی اقدام مناسبی است که حکومت ایران انجام می‌دهد، اما نسبت جمعیت شیعه‌مذهب به کل جمعیت جهان بسیار اندک است و افراد اندکی از جمعیت شیعه‌مذهب می‌توانند به ایران سفر کنند. علاوه بر آن، باید توجه داشت که گردشگری مذهبی و مسائل مربوط به آن در حوزۀ تصمیم‌سازی و سیاست‌گذاری نهادها و سازمان‌های تخصصی گردشگری (سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری) در ایران نیست و اساساً متولیان این امر، زائران حرم امام رضا (ع) و بقاع متبرکه را گردشگر و خدمات مربوط به آن را صنعت گردشگری نمی‌دانند. به عبارت دیگر، هدف حکومت از این حوزه، منافع اقتصادی و کسب درآمدهای ارزی آن طوری که در صنعت گردشگری مورد توجه است، نیست و اساساً زیارت اماکن متبرکه یک مسئلۀ معنوی و شرعی والاتر از گردشگری است که ریشه در باور مذهبی مردمان شیعه دارد و الزاماً با صنعت گردشگری به‌عنوان یک پدیدۀ مدرن و دارای خاستگاه تمدن غربی انطباق ندارد.
می‌توان انتظار داشت که قوانین عادی حوزۀ گردشگری مصوب مجلس شورای اسلامی نیز وضعیت نسبتاً مشابه اسناد فرادستی در ایران داشته باشد؛ چرا که قوانین عادی کشور باید مطابق با اسناد فرادستی و نباید مغایر با دیدگاه‌های کلان کشور باشد.
مطابق قانون تشکیل «‌سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» مصوب دی ماه 1382 مجلس شورای اسلامی، مهم‌ترین وظایف این سازمان حفظ و احیای ابنای تاریخی، نگهداری و ادارۀ اماکن و ‌محوطه‌‌های تاریخی و موزه‌‌ها از طریق هیئت امنا، صدور مجوز برای ایجاد دفاتر خدماتی و تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی، تلاش برای تبلیغ جاذبه‌های میراث فرهنگی ایران در رسانه‌ها، تشویق به سرمایه‌گذاری غیردولتی در تأسیسات زیربنایی گردشگری و مناطق نمونه گردشگری و حفظ، احیاء و ترویج صنایع دستی است.
به نظر می‌رسد روح کلی حاکم براساسنامۀ سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مانند مفاد مرتبط با گردشگری در قوانین توسعۀ پنج‌سالۀ کشور، نگرش تقلیل‌گرایانه به صنعت گردشگری است. در این سازمان، منظور از گردشگری، تا حد زیادی، گونۀ گردشگری ابنای تاریخی است و این سازمان وظیفه دارد برای توسعۀ این بخش از گردشگری، اقداماتی انجام دهد. کم‌توجهی و یا بی‌توجهی به مسائل مرتبط با اکوتوریسم، گردشگری ساحلی و دریایی، گردشگری سلامت، گردشگری ورزشی، گردشگری فرهنگی ـ اجتماعی و هنری (آداب و رسوم، فستیوالها، جشنواره ها، آیین‌ها و...) بخشی از نگرش تقلیل-گرایانۀ این سازمان که ریشه در قوانین پایه و اسناد فرادستی دارد. مطابق اساسنامۀ سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، این سازمان در اداره، کنترل و سیاست‌گذاری حوزة گردشگری زیارتی و مذهبی، به‌عنوان بزرگ‌ترین و فعال‌ترین گونة گردشگری در ایران، به جزء نظارت بر اقامتگاه‌ها و هتل‌ها، نقش دیگری ندارد.
باید توجه داشت اگرچه قانونگذار، نهاد دیگری به نام «شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری» به ریاست رئیس‌جمهور یا‌ معاون اول رئیس‌جمهور و عضویت برخی وزرا (‌امور خارجه، مسکن و شهرسازی، راه و ترابری، کشور، فرهنگ و ارشاد اسلامی، علوم ‌تحقیقات‌وفناوری، امور اقتصادی‌ودارایی و آموزش‌وپرورش) و رؤسای برخی سازمان‌های مهم کشور (‌مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و حفاظت محیط ‌زیست) برای تصویب سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های کلان امور میراث فرهنگی و ‌گردشگری کشور در نظر گرفته است، اما به دلیل عدم حمایت اسناد فرادستی از حوزۀ گردشگری تا کنون این شورا نیز منفعل بوده و عملاً گشایش‌های زیادی را در حوزۀ گردشگری به‌ویژه در حوزۀ گردشگری بین‌المللی ایجاد نکرده است.

7. نتیجه
بررسی اسناد و قوانین فرادستی ایران نشان داد که صنعت گردشگری کمتر مورد توجه سیاست‌گذارن و برنامه‌ریزان کلان کشور بوده است. اسناد فرادستی قانون اساسی، سند چشم‌انداز ایران در افق 1404، سند نقشۀ جامع علمی کشور و قانون برنامۀ پنج‌سالۀ دوم توسعه در خصوص صنعت گردشگری و مسائل مرتبط با آن سخنی نگفته و در این‌باره سکوت کرده‌ا‌ند. در برنامه‌های پنج‌گانۀ توسعه ایران، تعریف مشخصی از گردشگری نشده است و نهادهای متولی این کار به خوبی مشخص نیست. در برنامۀ اول توسعه با ذکر کلیاتی در زمینۀ گردشگری و عرضه نکردن برنامه‌ای هدفمند و عملی (عدم تعیین نهاد متولی، بودجه، نوع گردشگری و...)، توفیقی برای کشور حاصل نشده و حتی این بخش از برنامه، از برنامۀ دوم توسعه حذف شده است. از برنامۀ سوم توسعه، حفظ و مرمت بناهای تاریخی به‌عنوان یکی از مسائل مبتلابه گردشگری مورد توجه قرار گرفته و همچنان سیاست توسعۀ گردشگری و نحوۀ جذب گردشگران بین‌المللی و سهم آن در اقتصاد کشور مسکوت مانده است. در برنامۀ چهارم و پنجم علاوه بر حفظ ابنای تاریخی به موزه‌های تخصصی و حمایت از مالکان آثار تاریخی منقول و توسعه و بهبود امکانات زیرساختی قطب‌های گردشگری مذهبی ایران توجه شده است که این موارد نمی‌تواند برنامه‌های مناسب و کاملی برای صنعت وسیع گردشگری باشد.
توجه نکردن به صنعت گردشگری در برنامه‌ریزی‌های میان‌مدت و بلندمدت و اسناد فرادستی ایران باعث شده است سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری ـ علی‌رغم عضویت مقامات عالی‌رتبۀ دولت و حمایت برخی از دولت‌های (قوة مجریه) جمهوری اسلامی ایران از گردشگری ـ نتوانند در توسعۀ صنعت گردشگری ایران به‌ویژه در بخش گردشگری بین المللی توفیق چندانی کسب کنند.
به نظر می‌رسد سیاست‌گذارن و برنامه‌ریزان کلان کشور، باور و ارادۀ لازم را برای توسعه گردشگری در ایران ندارند که این مسئله ناشی از نگرش حکومت به تهدید‌آمیز بودن گردشگری بین‌المللی در مقولۀ فرهنگی و اجتماعی است. همچنین نگاه تقلیل‌گرایانه فرهنگی به حوزۀ گردشگری فرهنگی و بی‌توجهی به گونه‌های گردشگری ساحلی و اکوتوریسم به‌عنوان بزرگ‌ترین و جذاب‌ترین بخش گردشگری جهان در سیاست‌گذاری‌ها و اسناد فرادستی ایران، نمی‌تواند ایران را به جایگاه مناسبی در بازار گردشگری منطقه‌ای و جهانی و رسیدن به سطح اول اقتصادی منطقه (گردشگری به‌عنوان یکی از حوزه های مهم اقتصادی) مطابق با سند چشم‌انداز برساند.
بر این اساس، به نظر می‌رسد که تغییر نگرش سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان کلان کشور از نگاه تردید-آمیز و تهدید‌آمیز بودن حوزۀ گردشگری به نگاه فرصت‌آفرین و توسعه‌ساز در حوزه گردشگری و انعکاس آن در برنامه‌های فرادستی و پرهیز از نگاه تقلیل‌گرایانه به گونه‌های گردشگری (ابنای تاریخی و گردشگری زیارتی) و تدوین برنامه و سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف گردشگری فرهنگی، روستایی، ساحلی و دریایی، اکوتوریسم، آب درمانی، سلامت، زمستانی و... ضرورت دارد. علاوه بر آن، پرهیز از نگاه تقلیل‌گریانه به گردشگری به‌عنوان مقوله‌ای فرهنگی و توجه خاص به ابعاد و مزایای اقتصادی و همچنین فواید سیاسی، اجتماعی و امنیتی آن می‌تواند رویکردی مناسب و راه‌گشای برای توسعه صنعت گردشگری ایران باشد. همچنین، طراحی سیاست‌گذاری جامع و مدیریت یکپارچه گردشگری و پرهیز از موازی‌کاری نهادی و پرهیز از اعمال سیاست‌های متناقض در حوزه گردشگری ضرورتی آشکار برای هموارسازی مسیر توسعۀ صنعت گردشگری در ایران است.