پارادیپلماسی در عصر جهانی شدن: بررسی موردی دیپلماسی شهری

مقدمه

کاهش نقش دولت­ها در عصر جهانی شدن موجب نقش آفرینی فزایندۀ بازیگران فروملی در عرصه­های مختلف سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی شده است، به­گونه­ای که بازیگران فروملی در عرصۀ سیاست خارجی نیز ورود یافته­ و ترجیح داده­اند مسیرها و روش­هایی را در سیاست خارجی برای تأثیرگذاری بر روابط بین­الملل به­کار گیرند که در چارچوب پارادیپلماسی قابل تبیین است. حکومت­های محلی با نظام­مند کردن رویکردهای خود در عرصه روابط خارجی و با اتخاذ سیاست­های فرامرزی، سعی کرده­اند از رهگذر کاربست پارادیپلماسی، ضمن کاستن از تنگناهای پیش­رو به ارتقای فرصت­های خویش برای تأثیرگذاری بر عرصه بین­المللی بپردازند. در این رهگذر، جهانی­شدن فرصتی مناسب را برای نقش آفرینی این تمامیت­های خودمختار فراهم آورده است تا از رهگذر اتخاذ سیاست­های موازی با دولت­ها جایگاه خود را در روابط بین­الملل تثبیت و تحکیم کنند. آن­ها با بهره­گیری از فرایند جهانی­شدن سعی کرده­اند ارتباطات گسترده­ای را با دیگر دولت­های ملی، بازیگران فروملی و حتی سازمان­های بین­المللی برقرار سازند تا خود را در فضای جهانی­شده جهانی کنند.(Sassen,2010:109)

در این میان، دیپلماسی شهری از اهمیت بسزایی برای شهرها به­عنوان هویت­های فروملی برخوردار است، به­گونه­ای که برخی شهر­ها در صدد برآمده­اند تا از رهگذر برقراری ارتباطات با دیگر شهرها و نیز مطرح شدن به عنوان بستری مناسب برای شکل­گیری فرایندهای جهانی به "شهرهای جهانی" تبدیل شوند. در این میان، روش­هایی از قبیل خواهر خواندگی ضمن افزایش ارتباطات میان شهری موجب تقویت دیپلماسی شهری به عنوان نمونه­ای از پارادیپلماسی شده است. مقاله حاضر در صدد آن است که ضمن بررسی تأثیر جهانی­شدن بر تقویت پارادیپلماسی، به بررسی موردی دیپلماسی شهری در عصر جهانی­شدن بپردازد. این مقاله در پاسخ به پرسش تأثیر جهانی­شدن بر دیپلماسی، بر این باور است که با توجه به تجربیات مثبت دیپلماسی شهری، جهانی­شدن در صورتی موجب تقویت نقش­ حکومت­های محلی در عرصۀ اقدام­های پارادیپلماتیک می­شود که اقدام­هایی هماهنگ را با حکومت مرکزی در چارچوب اختیارات واگذار شده انجام دهند.

مبحث نخست: مفهوم­شناسی پارادیپلماسی

گرچه واژۀ پارادیپلماسی یا دیپلماسی موازی از دهۀ 1980 میلادی به­کار برده شد، اما برای نخستین بار در مباحث آکادمیک از سوی اندیشمند کانادایی پانایوتیس سولداتوس[1] ارائه شد (Soldatos, 1990: 45). سپس، نویسندۀ امریکایی ایوو دوچاسک[2] این مفهوم را توسعه بخشید و به یکی از نظریه­پردازان عمده در این زمینه تبدیل شد (Duchacek, 1998:121). در زمرۀ واژگان معادل پارادیپلماسی می­توان به دیپلماسی چند لایه[3] و دیپلماسی فرو ملی[4] اشاره کرد که بیانگر روند روبه رشد بین­المللی شدن امور داخلی و قرار دادن نگرانی­های محلی و منطقه­ای در مرکزیت امور بین­الملل است (Hocking, 1993: 82).

پارادیپلماسی می­تواند هم در حمایت و هم تکمیل  دیپلماسی دولت مرکزی اتخاذ شود و هم در منازعه و رقابت با آن قرار گیرد. دوچاسک، نوعی تمایز مفهومی بین واژگان میکرودیپلماسی منطقه­ای فرامرزی، میکرودیپلماسی فرا منطقه­ای و پارادیپلماسی جهانی قائل می­شود تا به­ترتیب به توصیف "تماس بین واحدهای غیر مرکزی مستقر در طول مرزها در دولت­های مختلف"، "تماس بین واحدهای غیر مرکزی بدون مرز مشترک، اما مستقر در دولت­های همسایه" و " تماس بین واحدهای متعلق به دولت­های فاقد مرز مشترک" بپردازد (Kuznetsov,2014). البته می­توان به این سه نوع تماس، پارادیپلماسی چند جانبه، یعنی تماس وسیع بین انجمن­های چند جانبه، مقام­های محلی را نیز افزود (Keating, 2000: 12).

در واقع، حکومت­های محلی یا غیر مرکزی در صدد بر آمده­اند تا از طریق اعزام هیئت­هایی در دیدارهای رسمی، انعقاد موافقت نامه­ها، تفاهم نامه­ها و دیگر ابزارهای حقوقی، مشارکت در مجامع محلی بین­المللی و ایجاد دفاتر نمایندگی یا نمایندگی­های دائم در خارج از کشور به صورت رسمی روابط خارجی خود را برقرار سازند. از این رو، پارادیپلماسی به­عنوان موضوع روابط بین­الملل پدیده­ای به­طور تقریبی جدید محسوب می­شود.

پارادیپلماسی بیانگر ظرفیت و نقش آفرینی هویت­های فروملی در عرصه سیاست خارجی و مشارکت آنان، مستقل از حکومت مرکزی، در عرصه بین­المللی در تعقیب منافع خاص بین­المللی است. مناطق درون کشوری، دولت­های فدرال، استان­ها و شهرها به­دنبال راه­هایی برای ارتقاء تجارت، سرمایه­گذاری، همکاری و مشارکت در فهرستی طولانی از موضوع­ها و خواستار برخورداری از سهمی عمده در تماس های فرامرزی هستند. این حکومت های فروملی یا منطقه­ای با هدف ارتقاء منافع خود در روابط بین­الملل به گشودن خانه­های فرهنگ و تجارت در سایر کشورها، پیوستن به شبکه­های همکاری بین­المللی، امضای معاهدات و توافقنامه­ها با دولت­های خارجی و بازیگران غیردولتی و گاه حتی چالش با سیاست خارجی رسمی حکومت مرکزی متبوع از رهگذر صدور بیانیه­های انتقادی یا انجام اقدام­های مناقشه برانگیز مبادرت می­ورزند. تمامی فعالیت­های مزبور در عرصه سیاست خارجی و روابط بین­الملل به­عنوان پارادیپلماسی یا دیپلماسی موازی نامیده می شود (Carnago, 1999: 67).

واقعیت آن است که، با توجه به رشد حکومت­های محلی در عرصه بین­المللی در عصر جهانی­شدن، شهرها و استان­ها را می­توان بازیگران نوین در روابط بین­الملل معاصر دانست. روند مزبور منجر به توسعه فدرالیسم و حکمرانی چندسطحی در محیط نوین جهانی­شده است. پدیده پارادیپلماسی در عصر جهانی­شدن را می­توان امری چالش برانگیز از منظر مفهومی و عملی دانست (Dehousse, 1991:102). از منظر مفهومی، رشته روابط بین­الملل به­طور معمول، هویت­های فروملی را به­عنوان موضوع روابط بین­الملل در نظر نمی­گیرد. از منظر عملی، ادعای دولت­ها برای حاکمیت، یعنی حق منحصربه­فرد آن­ها برای دخیل شدن با سایر بازیگران در عرصه بین­المللی، در صورت سهیم شدن هویت­های فروملی در اختیارات اساسی دولت­ها، در معرض خدشه قرار می­گیرد. لذا پدیده پارادیپلماسی در صورتی که از منظر حل و فصل منازعات و استقلال عمل حکومت­های محلی نگریسته شود، ادعای سنتی دولت­ها برای اعمال حاکمیت را به چالش می­کشاند (Michelmann, 1999: 111).

حکومت­های محلی، به­دلایل اقتصادی، فرهنگی یا سیاسی در صدد ارتقاء همکاری­های بین­المللی برمی­آیند. در عرصه اقتصادی، چنین قلمداد می­شود که اغلب حکومت­های محلّی قادر به تأمین تمامی نیازهای جوامع محلّی نیستند. آن­ها ممکن است فاقد مهارت و کادر لازم برای درک کامل واقعیّت­های محلّی و مدیریت آن با توجّه به پیچیدگی­های آن باشند. حکومت­های محلّی به این تفکر تمایل دارند که مقام­های مرکزی علاقه کافی برای کمک به مردم محلّی از خود بروز نمی­دهند. لذا خود را به­طور کامل قادر به تعقیب منافع محلّی جوامع بومی خود می­دانند (Hobbs, 1994:85).

در عرصه فرهنگی، ممکن است برخی مناطق درصدد ارتقاء جایگاه خود در عرصه بین­المللی به­عنوان تمامیت­های فرهنگی خودگردان باشند که از آن جمله می­توان به ایالت کاتالونیا در اسپانیا و کشور باسک اشاره کرد. برخی مناطق ممکن است درصدد همکاری با دیاسپورای خود در سراسر جهان باشند و تلاش کنند تا حمایت شهروندان محلّی خود در خارج از کشور را برای کسب اهداف دیپلماتیک به­دست آورند.

در عرصه سیاسی، ممکن است حکومت­های محلّی تلاش­های بین­المللی خود را مجتمع سازند تا حکومت­های مرکزی متبوع خود را در مسیر مورد نظر برای اقدام تحت فشار قرار دهند. در نوع خاصی از فعالیّت­گری سیاسی محلّی موسوم به پروتو دیپلماسی[5] یک حکومت محلّی ممکن است در صدد کسب حمایت بین­المللی برای برنامه­های آزادسازی یا استقلال خود برآید که به­عنوان نمونه می­توان به اقدام استان کبک کانادا در دهه 1960 در این زمینه اشاره کرد(Paquin, Chaloux, 2010:39).

حکومت­های محلّی غیر مرکزی ممکن است مجاز به مذاکره و امضای توافقنامه­ها با مقام­های خارجی غیر از دولت مرکزی یا حتّی با حکومت یک دولت خارجی باشند. شرایط ممکن است به­طور عمده از یک ظرفیّت محدود مذاکره با حمایت مقام­های دولت مرکزی تا استقلال کامل مبتنی بر اختیارات حاکمیتی متغیر باشد (Hocking, 1993: 75). البته، این امر نمی­تواند موضوع حقوق بین­الملل باشد، بلکه فقط حقوق داخلی دولت­ها تعیین می­کند که کدام یک از قدرت­های داخلی و تا چه اندازه­ای، صلاحیّت انجام این مهم را دارند. در برخی دولت­ها، روابط غیر قانونی حکومت­های غیر مرکزی در عرصه مناسبات خارجی یک موضوع قانون اساسی محسوب می­شود که به­طور مستقیم  به­صلاحیّت قانونی دولت­ها مربوط است (Keiser, 2000: 81).

کشورهای فدراتیو، به­طور معمول در قوانین­اساسی خود به تقسیم درونی قوا می­پردازد و سه موضوع دفاع ملّی، سیاست پولی و مالی و سیاست و روابط خارجی را در حیطۀ صلاحیت دولت مرکزی یا اختیارات اقتدار مرکزی می­داند. با وجود این، از آنجا که تماس­های فرامرزی امری ضروری برای جوامع فروملّی به­شمار می­آید، دولت­های مرکزی به­گونه­ای اختیاری در صدد غیرمتمرکز کردن دیپلماسی برمی­آیند (Michelmann, Soldatos, 1990:89). برخی دولت­های مرکزی به­طور رسمی به­اعلام واحدهای سیاسی و اداری که در امور خارجی به­رسمیت شناخته می­شود، می­پردازد و مبنای قانونی و حقوقی مورد نیاز را برای فعالیت حکومت­های محلی تعیین می­کند. با وجود این، تعجب برانگیز نیست اگر حکومت­های مرکزی با نوعی شک و تردید به مشارکت مناطق خودمختار در عرصه بین­المللی می­نگرد، چرا که آن­را موجب تضعیف حاکمیت ملّی و در تضاد با منافع ملّی می­داند (Duchacek, 1998: 451).

پارادیپلماسی، به­عنوان یک ظرفیت سیاسی در حال ظهور برای تمامیت­های فروملّی، می­تواند مورد بهره­برداری دولت­ها، استان­ها، مناطق، ایالات فدراسیون­ها، یا تمامیت­های خودمختار دولت­های واحد قرار گیرد. در­خواست حق تعیین سرنوشت از سوی اجتماعات خاص که به­طور معمول خود را به­عنوان هویت متمایز قومی از بقیۀ جمعیت دولت معرفی می­کنند و ادعای تعلق بخشی از سرزمین آن دولت را به­عنوان سرزمین خودشان دارند مطرح می­شود. ادعای خودمختاری یا خودگردانی این هویت­های فروملّی حاکمیت دولت­ها را در سطح داخلی و خارجی به چالش می­کشاند. افزون بر این، دراصل خودمختاری در عرصۀ سرزمینی و مشارکت در تصمیم­گیری و فعالیت بین­المللی را تحت تأثیر قرار می­دهد. اگر تمامیت­های خودمختار خواستار آزادی عمل در عرصه تعامل­های خارجی در چارچوب قوانین و دستورالعمل­های حاکمیت مرکزی باشد، جای نگرانی نیست اما اگر هدف نهایی آنها دستیابی به استقلال سیاسی، یا جدایی­طلبی سرزمینی باشد، در آن­صورت حکومت­های مرکزی به­شدت در قبال آن واکنش نشان می­دهد (Fry, 1998:228).

بنابراین، مشارکت هویت­های فروملّی در عرصه بین­المللی، به­معنای آن نیست که تمامیت­های خودمختار می­توانند بدون توجه به چارچوب وسیع­تر قانون اساسی که آن­ها جزئی از آن به­شمار می­آیند، سیاست­هایی را تعقیب کند که مستقل از حکومت مرکزی باشد. در این­صورت، نیاز به ساز و کارهای مناسب مشورت و هماهنگی بین تمامیت­های خودمختار و حکومت­های مرکزی در موضوع­های بین­المللی وجود دارد. این مهم، مستلزم آن است که هر دو طرف متعهد به حفظ تمامیت ارضی دولت موجود باشد. بنابراین، مشارکت هویت­های خودمختار در عرصۀ بین المللی براساس اختیاراتی است که دولت مرکزی بر اساس ترتیباتی خاص به آن­ها واگذار می­کند، به­گونه­ای که منجر به استقلال سیاسی آن تمامیت خودمختار نشود (Amen, 2011: 78).

در واقع، مشارکت تمامیت­های خود مختار در عرصه بین­المللی می­تواند نه تنها مغایر با اهداف سیاست خارجی حکومت مرکزی نباشد، بلکه حتی مکمل آن نیز باشد. نظر به­اینکه روابط خارجی بخشی از حیطۀ اختیارات دولت مرکزی است، مشارکت هویت­های فروملی در عرصه بین­المللی در صورتی بلا مانع است که حکومت مرکزی بر کل مسیر مشارکت تمامیت­های خودمختار در عرصه بین­المللی اقتدار و اشراف داشته باشد و نوعی انسجام و هماهنگی در عرصۀ سیاست خارجی بین حکومت مرکزی و هویت فروملی برقرار شود. البته، مشارکت تمامیت­های خودمختار در عرصه بین المللی بیانگر آن است که مفهوم حاکمیت نیز در عرصه جهانی­شدن تغییر یافته است؛ به­گونه­ای که حاکمیت را دیگر نمی­توان به­عنوان حیطۀ انحصاری دولت­ها در مفهوم وستفالیایی آن دانست، بلکه، در عصر پسا وستفالی، دولت­ها باید بازیگران فروملی را در روابط خارجی سهیم سازند (Criekemans, 2010: 67). با وجود این، دولت­ها همچنان بازیگران اصلی و مرجّح در روابط بین­الملل و در اختیار دارندۀ نهایی حاکمیت ملی محسوب می­شود. لذا اختیارات واگذار شده به تمامیت­های خودمختار براساس پارادیپلماسی منوط به نظر و تصمیم دولت مرکزی در مورد حدود و محدودۀ واگذاری اختیارات خود به تمامیت­های فرو ملی و میزان سهیم کردن آنان در قدرت سیاسی است. به­عبارت دیگر، تمامیت­های خودگردان دارای ظرفیت محدود برای تقویت سیاست­های خود در عرصه بین­المللی هستند، زیرا صلاحیت اساسی برای اخذ تصمیم مستقل در عرصۀ سیاست خارجی در چارچوب قانون اساسی کشورها در حیطۀ اختیارات حکومت مرکزی است.

مبحث دوم: جهانی شدن و  تقویت پارادیپلماسی

عصر جهانی شدن با ویژگی­هایی چون ظهور دهکده الکترونیک جهانی، انقلاب اطلاعات، فشردگی زمان و مکان، گسترش آگاهی جهانی، ارتقاء خودآگاهی جمعی بشری، پایان جغرافیا و آغاز عصر سیبرنیتیک تشخص یافته است. از نظر مک گرو، جهانی­شدن موجب افزایش شمار پیوندها و ارتباطات متقابل فراتر از دولت­ها و بروز نوعی دگرگونی در جغرافیای اجتماعی با رشد فضاهای فرا سرزمینی شده است. با توجه به کم­رنگ شدن مرزهای ملی در عصر جهانی شدن، باورهای سنتی و کلاسیک از مفاهیم سیاسی همچون حاکمیت، منافع ملی، امنیت ملی و غیره دچار گشتار شده است.

جهانی­شدن، در ابعاد سیاسی موجب بروز تغییراتی از قبیل افزایش ارتباطات فرامرزی میان بازیگران غیر دولتی، افزایش قوانین و مقررات فراکشوری، افزایش مشارکت بخش خصوصی در تدوین مقررات جهانی و گسترش جامعه مدنی جهانی شده است (شولت، 44-45،صص1383) به­علاوه، تشدید آگاهی جهانی همراه با وابستگی متقابل شدید و گردش پرشتاب کالاها، خدمات، انسان­ها و اطلاعات موجب فرسایش حاکمیت­ها، کاهش نقش دولت­های ملی، کم­رنگ شدن مرزها و قلمروزدایی[6] شده است (Chaloux, 2012: 225).

از طرف دیگر، دولت­ها در شرایط جدید نمی­توانند به تنهایی از عهدۀ وظایف خود برآیند که این مهم موجب وابستگی متقابل دولت­ها به یکدیگر و نیز به میان آمدن شبکه عظیمی از بازیگران جدید در عرصه سیاست جهانی شده است. در نتیجه، دولت­ها دیگر قادر به کنترل بالای شهروندانشان نیستند. علاوه براین، جهانی­شدن حوادثِ محلی موجب افزایش این "کنترل ناپذیری" شده است، به­گونه­ای که دولت­ها قادر به کنترل حوادث محلی که در بستر شبکه­های اطلاعاتی و رسانه­ای به مسائل جهانی تبدیل می­شوند، نیستند (McMillan, 2012: 23). ابعاد سیاسی جهانی­شدن موجب شده است که در مفهوم و شیوه­های دیپلماسی سنتی تغییرات آشکاری ایجاد شود و دولت­ها ساز و کارهایی جدید در سیاست خارجی خود تعریف و در سیاست­ها و شیوه­های ارتباطی خود تغییراتی ایجاد کنند.

در واقع، وابستگی متقابل فزاینده میان کشورها، تفکیک‌ناپذیری سیاست داخلی و خارجی را از بین‌برده ‌است. گرچه دولت‌ها همچنان بازیگران اصلی عرصه بین‌الملل به‌ شمار می‌آیند، اما بازیگران متعدد دولتی غیر از دیپلمات‌ها، بازیگران غیردولتی و حکومت‌های محلّی در کشورهای مختلف بر سر موضوع­های متعدد تخصصی تعامل­های روزافزونی دارند و توانسته‌اند در عرصه بین‌المللی نقش‌آفرین باشند. پیوستگی مسائل پیش‌روی دولت‌ها سبب شده که دیگر مسائل امور خارجی در انحصار وزارتخانه‌های امور خارجه نباشد (Lagasse, 2008: 32). به‌عبارت‌دیگر، مسائل و مشکلات جدید جهانی، دیگر نهادها و وزارتخانه‌های داخلی یک کشور را نیز درگیر مسائل بین‌المللی کرده و موجب شده است تا هر یک از سازمان‌های داخلی فعال در درون یک دولت، روابطی را با همتایان خود در دیگر کشورها برقرار کنند (سیمبر، 1395: 175). به‌عبارت‌دیگر، تمایز چندانی بین جامعه داخلی و بین‌المللی از لحاظ موضوع­ها و مخاطبان وجود ندارد. به گفتۀ هی‌وود، در عصر جهانی‌شدن تفاوت میان حوزه داخلی و بین‌المللی سیاست از بین‌ رفته ‌است (Heywood, 2002:126).

در فضای جهانی‌شده، نه‌تنها فواصل زمانی و مکانی کاهش یافته، بلکه ماهیت غیر مرزی نیز پیدا کرده و عناصر دولت­مداری با تحولی جدی روبه‌رو شده ‌است، به‌گونه‌ای که می‌توان سخن از نظام پساوستفالیایی به‌میان‌آورد، زیرا که انحصار معناسازی از دست دولت‌ها خارج شده و قلمروزدایی و افول مرزهای ملّی به‌طور گسترده‌ای بر خودمختاری و استقلال عمل دولت‌های ملّی تأثیر منفی گذارده است (Smith, 1998: 17). در واقع، جهانی­شدن موجب کاهش نقش دولت، تضعیف حاکمیت ملّی دولت‌ها و شکسته‌شدن اقتدار سنتی آن‌ها شده، یا لااقل موجب تغییر ظرف فعالیت‌های دولت‌ها شده ‌است. به گفتۀ جیمز روزنا، اگر زمانی مسائل سیاست جهان به‌وسیله تعامل دولت‌ها حل‌وفصل می­شد، اکنون مسائل دیگری در دستور کار سیاست جهان قرارگرفته‌اند که از صلاحیت اقتدار دولت‌ها خارج است (روزنا، 1382: 88-89).

امروزه در عصر جهانی‌شدن، با توجه به ناکارآمدی دولت‌ها در انجام یکه‌تازانه امور بین‌الملل و کم­رنگ ‌شدن تدریجی نقش دولت‌ها به‌عنوان تجسم حاکمیت ملّی، قدرت و وزن نهادهای موازی در تصمیم‌گیری‌ها و سیاست­گذاری‌ها افزایش یافته ‌است، به‌گونه‌ای که نیروهای متنوع در سطوح مختلف محلی، ملّی، منطقه‌ای و جهانی به ایفای نقش می‌پردازند. در چنین شرایطی، دولت‌ها مجبور شده‌اند پیوسته خود را با شرایط جدید جامعه جهانی تطبیق دهند و صلاحیت‌هایشان را بازتعریف کنند (keating, 2000: 25).

با توجه به تغییر ویژگی‌ها و منابع قدرت در عصر جهانی‌شدن، شاهد تغییر کانون قدرت از کشورها به بازیگران فروملّی، یا فراملّی هستیم. در سطح فراملّی، وجود بازیگران بین‌المللی از جمله شرکت‌های چندملیتی و سازمان‌های بین‌المللی و منافع فراملّی آن‌ها بر قدرت نفوذ دولت‌ها تأثیر گذاشته‌است و در سطح فروملّی شاهد نقش‌آفرینی بخش خصوصی، جامعه مدنی و حکومت‌های محلی هستیم. افزون‌براین، در دنیای چندمرکزیتی کنونی بازیگران غیررسمی شامل اقلیت‌های قومی و شبکه‌های مجازی نیز بر فرایند سیاست­گذاری تأثیر می‌گذارند. بدین‌ترتیب، در عصر جهانی‌شدن، حاکمیت که تا پیش از این در ساختار دولت متمرکز بود، چندلایه و متکثر شده است و نظام جهانی به‌جای روابط سلسله‌مراتبی و از بالا به پایین، بر همکاری افقی و مشارکت نیروهای اصلی جوامع یعنی بخش‌های دولتی، عمومی، خصوصی و مردمی استوار شده است. تحول کارکرد دولت‌ها موجب شده است که فضای حکمرانی جهانی دیگر فضای دولت‌محور نباشد و نیاز به بازتعریف نقش دولت در اجتماع داخلی و جامعه جهانی احساس شود. کاهش نقش انحصاری حاکمیت دولت‌ها و افزایش نقش بازیگران فروملّی در عصر جهانی‌شدن موجب شده است که دولت‌ها در یک سطح موازی با سایر نهادها قرار گیرند، به‌گونه‌ای که نوعی حاکمیت چندگانه و چندلایه و فضای افقی در حکمرانی جهانی بروز و ظهور یابد. با توجه به تکه‌تکه‌شدن قدرت میان سطوح دولتی، فروملّی و فراملّی، نیاز به تعامل در عین نقش‌آفرینی موازی کنش­گران دولتی و غیردولتی احساس می‌شود (Lessa, 2007:79). این روند موجب تشویق و ترغیب به تمرکززدایی از دولت و اتکاء روزافزون به انواع جدید مشارکت شهروندان و بازیگران فروملّی در روند سیاست­گذاری و تصمیم‌سازی شده است.

ادغام هویت‌های فروملّی، ملّی و فراملّی و تلفیق سطوح تحلیل محلّی، ملّی، منطقه‌ای و جهانی موجب گسترش پارادیپلماسی شده است، به‌گونه‌ای که بازیگران محلی به­گونه­ای موازی با دولت‌ها از ظرفیت و توان تأثیرگذاری بر تحولات بین‌المللی، در چارچوب منافع ملّی دولت مرکزی، برخوردارشده‌اند. پارادیپلماسی مجموعه خط‌مشی‌های جدید حکومت‌های محلّی است که در خدمت دستگاه سیاست خارجی حکومت مرکزی قرار می‌گیرد (Hoking, 1993: 86) تا ضمن هماهنگی درون‌سازمانی در کلّ دولت و تقسیم وظایف بین هویت‌های ملّی و فروملّی، موجبات پیشبرد اهداف دیپلماتیک را با ارائه تصویری مردم‌سالار، مبتنی بر تمرکززدایی، از آن کشور نزد افکار عمومی بین‌المللی فراهم‌آورد.

واقعیت آن است که فضای جهانی‌شدن موجب شده است تا که دیگر وزرای خارجه منشأ انحصاری سیاست خارجی کشور متبوع خود نباشند، بلکه سایر وزرا نیز در عرصه‌های سیاست اقتصادی، تجاری، زیست‌محیطی، کشاورزی و حتی سیاست‌های داخلی، ازقبیل دادگستری و امور داخله، به توسعه سیاست­خارجی خاص وزارتخانۀ خود مبادرت می­ورزند. به‌عنوان‌مثال، نخجوان در جمهوری آذربایجان به انعقاد موافقت‌نامه‌هایی با دیگر دولت‌ها در مورد ترانزیت نفت و گاز از ایران به قفقاز پرداخته است. یا ماکائو در چین دارای روابط و موافقت‌نامه‌هایی با دولت‌ها و مناطق خارجی و نیز با سازمان‌های بین‌المللی، به‌ویژه در عرصه‌هایی مانند اقتصاد، تجارت، امور مالی و پولی، کشتی‌رانی، ارتباطات، گردشگری، فرهنگ، علوم و فناوری و ورزش است. ماکائو نمایندگان اقتصادی و تجاری در لیسبون پرتغال و بروکسل بلژیک دارد. زمانی که ماکائو هنوز مستعمره پرتغال بود به امضای موافقت‌نامه تجارت و همکاری با اتحادیه اروپا در سال 1992 مبادرت کرد. جالب اینکه پس از دستیابی جمهوری‌خلق‌چین به حاکمیت مجدد بر ماکائو و الحاق آن به سرزمین اصلی، حکومت پکن مشارکت بیشتر ماکائو در عرصه بین‌المللی را تسهیل و تشویق کرده، به‌گونه‌ای که مجمعی را برای همکاری اقتصادی و تجاری بین چین و کشورهای پرتغالی‌زبان ایجاد کرده است که هر سه‌سال‌یک‌بار در ماکائو برگزار می‌شود (Wolff, 2007: 141-150).

دراصل، مناطق خودمختار در عرصه بین­المللی بیشتر به همکاری‌های اقتصادی، تجاری، فرهنگی و آموزشی با کشورهای دیگر رو می‌آورند. مشارکت آن‌ها در زمینه‌هایی است که توان‌مندی‌های ذاتی دارند،  ازآن‌جمله می‌توان به سیاست‌های فرهنگی، آموزشی و زبانی و اعمال و مناسک مذهبی اشاره کرد که از نظر نمادین و عملی موجب حفظ، توسعه و تبیین هویت حکومت محلّی است، و شامل عرصه‌هایی است که به حکومت‌های سرزمینی مربوط می­شود (مانند اقتصاد، محیط‌زیست، سیاست اجتماعی و توسعه روستایی و شهری). مشارکت حکومت‌های محلّی در عرصه بین‌المللی نتیجه سطوح فزاینده «خودحکمرانی» است. با توجه به ناتوانی دولت‌ها برای اعمال کنترل کامل بر روابط خارجی، به­نظر می‌رسد که همزیستی مسالمت‌آمیز بین دولت و تمامیت خودمختار موجب هم‌افزایی این دو بازیگر می‌شود. با توجه به افزایش فرصت‌های فعالیت برای بازیگران بین‌المللی غیرسنتی در عرصه‌هایی چون ارتباطات، کار و تجارت، مشارکت حکومت‌های خودمختار در عرصه بین‌المللی نیازمند شناسایی ماهیت کامل اعطای این­گونه اختیارات به آنان از سوی حکومت مرکزی است به‌گونه‌ای که تعهدات بین‌المللی حکومت‌های فروملّی موجب افزایش منافع حکومت مرکزی در خارج از کشور گردد (Wolff, 2007: 141-150).

مبحث سوم: دیپلماسی شهری در عصر جهانی شدن

در عصر کنونی که به­دلیل فشردگی زمان و مکان در اثر افزایش ارتباطات و اطلاعات در دهکده جهانی شاهد افزایش تعامل  میان ملت­ها و دولت­ها و سایر بازیگران روابط بین­الملل هستیم، شهرها و کلان شهرها از نقش عمده­ای در حل و فصل مسائل و مشکلات جهانی از قبیل: فقر و گرسنگی، آلودگی هوا و محیط زیست، مهاجرت، بیماری­های مسری، منازعات بین­المللی، بحران­های اقتصادی، تبعیض و بی عدالتی، تروریسم و جرایم و جنایات سازمان یافته برخوردارند. تغییرات نظام بین­الملل و پر رنگ شدن نقش بازیگران غیر دولتی و اهمیت افکار عمومی بین المللی سبب شده است که "دیپلماسی شهری" به­عنوان جنبه­ا­یی از پارادیپلماسی در کنار دیپلماسی سنتی ظهور و بروز یابد (Daroudi, Peimani, 2013: 716). در واقع، شهرها از نقش مهمی در سیاست و اقتصاد جهانی و بازسازی مدیریت جهانی برخوردار شده­اند و می­توانند به­عنوان بازیگران کلیدی در چارچوب سیاست­های تمرکز زدایی و اقدام­های تعامل­گرایانه شهر به شهر، زمینه­های افزایش تعامل را در حوزه­های فنّاوری اطلاعات، اقتصاد، اجتماع و فرهنگ در عصر جهانی شدن فراهم آورند. علاوه بر واژۀ "دیپلماسی شهری"، واژه­های "دیپلماسی شهر به شهر"، "دیپلماسی شهرداری" و "دیپلماسی شهروندی" نیز به­کار برده شده است تا نقش شهرها را در ایجاد بستر مناسب برای کسب وجهۀ بین­المللی و افزایش سرمایه­گذاری خارجی به منصۀ ظهور رساند (Acuto, 2013: 20).

دیپلماسی شهری را می­توان  ابزاری کارآمد و سودمند از پارادیپلماسی در عصر جهانی شدن دانست که نقش شهرها را به­عنوان بازیگرانی خلاق، هوشمند و دانش­بنیان در عرصۀ تعامل  بین­المللی و ایجاد صلح و توسعه اقتصادی و فرهنگی در جهان آشکار می­سازد. در فرایند تعامل محلی­گرایی – جهانی­شدن[7]، شهرها به­عنوان بازیگران محلی در نظام نوین بین­المللی دارای حضور فعال و اثر بخش در عرصه­های بین­المللی هستند و می­توانند به­عنوان متولیان اساسی دیپلماسی شهری از نقش برجسته­ای در بهبود روند سیاست­گذاری بین­المللی برخوردار باشند(Acuto, 2013:98).

دیپلماسی شهری با تآکید بر سه وجه کاربردی، توسعه و بهسازی تعامل­ها و مناسبات میان شهری و تکیه بر ملت­ها به­جای دولت­ها، می­تواند در کنار دیپلماسی رسمی در بهبود روابط با دیگر کشورها موثر واقع شود و در زمینه­های تسهیل ارتباطات، انعقاد تفاهم نامه­ها و اطلاع رسانی مناسب، نقش مؤثری در مقایسه با دیپلماسی رسمی ایفا کند.

واقعیت آن است که در جهان کنونی که با دو فرایند عمدۀ "جهان شهری شونده" و "شهرهای جهانی شونده" رو بروست، ماهیت روابط بین­الملل پیچیده، چند لایه و چند سطحی شده است، به­گونه­ای که سطوح محلی شدن، منطقه­ای شدن و جهانی شدن در تعامل با یکدیگر قرار دارد (Daroudi, Peimani, 2013:718).

در این رهگذر، دیپلماسی شهری را می­توان ابزار سیاست­گذاری در فرایندها و تحولات اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی بین­المللی در عصر جهانی­شدن دانست، زیراکه در دوران کنونی دیگر دولت­ها تنها بازیگران عرصه سیاست بین­الملل نیستند، بلکه شهرها در کنار اتحادیه­های منطقه­ای، سازمان­های غیر دولتی و شرکت­های فراملیتی نقش بسیار مهم و فزاینده­ای را در تعامل­های دیپلماتیک ایفا می­کنند، مشروط بر آنکه برنامه­ریزی لازم را برای معرفی خود به­عنوان شهرهای خلاق با جلب سرمایه­گذاری و مشارکت مردمی و جذب سرمایه­های داخلی و خارجی در روند عمران و آبادانی شهر و توسعه بازار گردشگری، با ارائه خدمات رفاهی به گردشگران خارجی معمول دارند. دیپلماسی شهری به­عنوان شکلی جدید از دیپلماسی عمومی در عصر جهانی شدن ابزاری است که شهرها از طریق بازیگران شهری به­ویژه شهرداری­ها، به تعامل با کنش­گران هم­تراز می­پردازند و با توجه به تحولات نظام بین­المللی و اهمیت یافتن فزاینده نهادهای عمومی، نقشی عمده و کاربردی را در روابط بین­الملل برای تعامل، تقویت مذاکرات، توسعه و بهسازی روابط میان ملت­ها ایفا می­کنند. در واقع، شهرداری­ها به­عنوان متولیان اصلی دیپلماسی شهری، می­توانند همچون سایر نهادهای غیر دولتی در جهت دستیابی به حداکثر منافع در روابط دیپلماتیک و ارتقاء تعامل­های بین­المللی و حل و فصل مسائل و معضلات شهری و رونق و توسعه اقتصاد شهری، نقش موثری را در حوزۀ دیپلماسی عمومی محقق سازند(Acuto, 2013:158). بدین ترتیب، مشکلات و فرصت­های جهانی و فراگیری آن­ها موجب شده است که تمامی بازیگران دولتی و غیر دولتی نقش و سهم خود را در شرایط جهانی­شدن ایفا کنند.

شهرها به­عنوان یک نظام پویا و شخصیت مستقل سیاسی، می­توانند ضمن خواهر خواندگی با شهرهای مشابه به تعامل سازنده با دیگر شهرهای جهان و جذب سرمایه­های خارجی در چارچوب دیپلماسی شهری مبادرت کنند. شهرداری­ها به­عنوان بازیگران غیر دولتی و نمایندگان افکار عمومی می­توانند با ورود به عرصه­ تعامل­های بین­المللی، به دفاع از مواضع شهروندان خود در روند تصمیم­گیری­های بین­المللی بپردازند و با ایفای نقش فعال­تر در امور بین­المللی از طریق گفتگو و مذاکره، همکاری و تعامل، فرهنگ صلح و آشتی را جایگزین جنگ و ستیز کنند.

دیپلماسی شهری با هدف برقراری صلح بین­المللی و رشد و توسعه اقتصادی نواحی شهری و بهره­گیری از تجارب موفق در زمینۀ رعایت حقوق شهروندی و ارتقاء رفاه عمومی، می­تواند نقش خود را در ارتقاء روابط دیپلماتیک غیر رسمی و به­عنوان مکمل دیپلماسی رسمی حکومت مرکزی به منصۀ ظهور رساند. این مهم در پرتو شکوفاسازی ظرفیت­ها و پتانسیل­های بالقوۀ شهرها و دخیل ساختن دانشگاهیان و نخبگان و پژوهشگران در فرایند پیشنهاد دهی برای ارائه راهبردهای سودمند و کاربردی، جهت تأمین نیاز نواحی شهری، رفع مشکلات شهروندان، مدیریت پایدار شهری و برنامه­ریزی، جهت ارائه خدمات عمومی به شهروندان با رویکرد مشارکتی و افزایش مشارکت پذیری ساکنان شهری، امکان­پذیر است.

در عصر جهانی – محلی شدن، نقش گردشگران به­عنوان اهرمی قدرتمند در تقویت دیپلماسی شهری و در چارچوب پارادیپلماسی انکار ناپذیر است. دیپلماسی شهری به­عنوان ابزار اصلی تعامل بین شهرهای مختلف، امروزه به­عنوان یکی از ابزارهای نوین کارآمد در فضای بین­المللی برای تقویت گردشگری جهانی مطرح است. دیپلماسی شهری در واقع یکی از ابزارهای توسعه و گسترش گردشگری محسوب می­شود. در عصر کنونی، مباحثی مانند گردشگری خلاق به مطالعه جنبه­های سخت­افزاری و نرم­افزاری در توسعه گردشگری توجه دارد. رویکردهای خلاقانه سخت افزاری در گردشگری تا اندازه­­ای زیاد به توسعه زیرساخت­ها و فضاهای نوآوری شده و خلاقانه توجه دارد، در حالی­که رویکردهای نرم­افزارانه بیشتر به توسعه و بهره­برداری از تجارب پیشین معطوف است. در این میان، می­توان رویکرد واسطی را با عنوان "بازاریابی گردشگری" برگزید که یکی از موارد مطرح در دیپلماسی شهری محسوب می­شود. این رویکرد قادر به ایجاد ارتباط میان سیاست­ها، راهبردها و مدیریت مناسب با سخت افزار و نرم افزار خلاق در گردشگری است و نقش اساسی در جذب درآمدهای پایدار برای شهرداری­ها دارد. بدین ترتیب، در فرایند جهانی­شدن، با توجه به جابه­جایی کالاها، خدمات، مردم و اندیشه­ها، دیپلماسی شهری با تأکید بر تمرکززدایی از حکومت­های مرکزی می­تواند با برقراری روابط و انجام معاملات با شهرهای دیگر کشورها نقشی عمده را در ایجاد همبستگی اجتماعی و رفت و آمد شهروندان مختلف ایفا کند. شهرها به­عنوان مناطق گردشگری، عملکرد چند منظوره­ای دارند. آن­ها به­عنوان دروازه ورودی به کشور، مراکز اقامت و مبدأ سفر به روستاها و مراکز مجاور خود محسوب می­شوند و با توجه به جاذبه­های گردشگری و تاریخی و امکانات معیشتی و رفاهی به­عنوان مقصد مسافرت­های جهانگردی و پر بیننده­ترین مقاصد گردشگری جهان به­شمار می­آیند. افزون بر این، برگزاری جشنواره­ها، نمایشگاه­ها و برنامه­های فرهنگی و هنری موجب افزایش دوستی میان ملت­ها و آگاهی متقابل شهرها از تمدن، فرهنگ، آداب و سنن یکدیگر می­شود و سهم بسزایی را در افزایش شناخت جهانیان از یکدیگر ایفا می­کند، و علاوه بر افزایش معامل­ها و مراودات موجب ذهنیت سازی ایجابی و تصویر سازی مثبت و جذاب می­شود(Acuto, 2013: 68).

در عصر جهانی شدن، علاوه بر دیپلماسی شهری دو جانبه، دیپلماسی شهری چند جانبه نیز مورد اهتمام قرار گرفته است. در دیپلماسی شهری دوجانبه، یک شهر با شهر دیگر به برقراری همکاری و انعقاد تفاهم­نامه­های بین­المللی دوجانبه مبادرت می­ورزند، حال آنکه در دیپلماسی شهری چند جانبه، دو شهر در قالب سازمان­های بین­المللی غیر دولتی و انجمن­های مدنی به همکاری دربارۀ موضوع­های شهری و حل و فصل مشکلات شهری و نیازهای شهروندان می­پردازند. امروزه، وقوع بلایای طبیعی مانند: زلزله، سیل، خشکسالی و مشکلات فراوان دیگر در مناطق محروم جهان، همکاری و تشریک مساعی در قالب سازمان­های بین­المللی غیر دولتی را ضروری می­سازد. بلایای طبیعی و فجایع انسانی مانند جنگ­ها و درگیری­های قومی و نژادی پدیدۀ مهمی را با عنوان مهاجرت و بی خانمانی ایجاد کرده­اند که حل آن به­طور قطع نیازمند همکاری چند جانبه میان جوامع شهری مختلف در سطح جهانی و نهادهای مدنی بین المللی است. امروزه، شهرها در سازمان­ها و انجمن­های بین­المللی چند جانبه از طریق ابزارهای قدرت نرم تمایل به افزایش نفوذ خود در عرصه بین المللی دارند و می­کوشند تا دیدگاه­ها و ارزش­های خود را در سطح بین­المللی از طریق هنجارسازی به­عنوان ارزش­های جهان شمول معرفی و نفوذ خود را نهادینه کنند.

مهم­ترین کارکردهای فراگیر دیپلماسی چند جانبه شهری عبارت­اند از (Daroudi, Peimani, 2013: 720):

1-   معرفی توانمندی­های شهرها در نهادهای بین­المللی با بهره­گیری از دیپلماسی چندجانبه و استفاده از ظرفیت سازمان­های فراملی چند جانبه و انجمن­های  بین­المللی غیر دولتی برای تبادل نظر و یافتن زمینه­های همکاری دوجانبه و چند جانبه جهت رفع مشکلات و بهره­گیری از فرصت­ها و توانمندی­های یکدیگر.

2-   فراهم کردن فضای مناسب برای تعامل و دیدار با مقام­های شهری همتا در نهادها و انجمن­های بین­المللی چند جانبه و استفاده از فرصت حضور در مجامع و سازمان­های مختلف بین­المللی دولتی و غیر دولتی برای معرفی توانمندی­های شهرها در قالب برندسازی شهری.

3-   اطلاع رسانی و تولید و توزیع دانش تخصصی در نهادهای بین­المللی چند جانبه در سطوح منطقه­ای و جهانی از طریق جمع­آوری، پردازش، تولید و توزیع دانش تخصصی در زمینه­های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطی و دسته­بندی و نشر و ارائه اطلاعات ارزشمند برای آگاهی بخشی به حوزه­های علمی و اجرایی کشورها و ارتقاء روابط و مناسبات بین­المللی شهرها.

4-   هنجارسازی و شکل­دهی به قوانین و مقررات حکومت­های محلی در عرصه حقوق بین­الملل و رشد و توسعه رویه­ها و هنجارهای سازمان­ها و انجمن­های بین­المللی غیر انتفاعی شهری در قالب بیانیه ها، گزارش­ها، صورت­جلسه­ها، فصلنامه­ها و اعلامیه­های مختلف صادره با هدف ایجاد هنجارهای رفتاری فراملی و جهت­دهی به افکار عمومی بین­المللی در زمینۀ روش­های زمامداری مطلوب شهروندی در عرصه جهانی.

بدین ترتیب، با گسترش فرایند جهانی­شدن، شهرها در عرصه­های دو جانبه و چند جانبه و در حوزه­های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از نقش مهمی در تقویت تعامل­های فزاینده بین­المللی و تحقق اهداف سیاست خارجی و تأمین منافع نقش آفرینان دولتی و غیردولتی در عرصه بین­المللی برخوردارند. نقش­آفرینی شهرها در چارچوب تعاملات چند جانبه اقتصاد و سیاست جهانی و همکاری­های دو جانبه سیاسی و اقتصادی می­تواند الگویی موفق از تمرکززدایی را در مدیریت روابط بین­الملل عرضه دارد که بر نقش مسئولان محلی به­عنوان بازیگران کلیدی در تقویت روابط دوستانه، حل و فصل منازعات بین­المللی، بازسازی روابط میان ملتی و میان شهری و بهره­گیری مناسب از پارادیپلماسی برای افزایش فرصت­ها در زمینه جذب سرمایه­های خارجی، انتقال فناوری­های نوین، صدور خدمات، گسترش تجارت خارجی، تقویت صنعت گردشگری، دسترسی به بازارهای جهانی و حفظ منافع بشری در برابر معضلات و چالش­های جهانی تأکید می­ورزد(Acuto, 2013: 58). دیپلماسی شهری با بهره­گیری از تجارب موفق دیگر شهرها و برقراری مشارکت با نواحی  شهری دیگر برای ایجاد اشتغال، بهسازی شهری و تأمین اجتماعی و ارتقاء حقوق اجتماعی شهروندان، توانسته است نوعی پیوند بین نظریه و عمل برقرار سازد. یکی از ابعاد جالب در دیپلماسی شهری به­کارگیری مدل بازاریابی تجاری برای شهرها و تعیین موقعیت شهرها به­عنوان یک برند است که گسترۀ وسیعی از فعالیت­ها شامل: توسعه اقتصاد شهری، افزایش روابط تجاری، تبادل­های فرهنگی، تعامل­های ورزشی و همکاری­های جشنواره­ای را در برمی­گیرد. در واقع، دیپلماسی شهری، ابزار حکومت­های محلی برای ایجاد همبستگی اجتماعی، جلوگیری از بروز اختلاف، حل و فصل و بازسازی روابط پس از بروز اختلاف و ارائه راهکارهایی برای ایجاد محیطی پایدار به­منظور زندگی مطلوب شهروندان در فضای صلح، دمکراسی و رفاه محسوب می­شود. اضافه بر این­که، با ایجاد ارتباط بین مسئولان محلی و کنش­گران روابط بین­الملل، توانسته است پای مدیریت­های شهری را به فضای سیاست جهانی بگشاید و نقش آفرینی شهرها را در فرایند "جهانی شدن از پایین" به منصه ظهور برساند.

نتیجه­گیری

با عنایت به آنچه گذشت، مشخص شد که جهانی­شدن با توجه به تقویت فرایندهای افقی و حکمرانی چند لایه و چند سطحی، موجب نقش آفرینی فزایندۀ حکومت­های محلی در عرصۀ سیاست خارجی در چارچوب پارادیپلماسی شده است. در این رهگذر، دیپلماسی شهری از آن لحاظ نمونه­ای موفق از پارادیپلماسی محسوب می­شود که موجب هم­افزایی و هم­تکمیلی کارکردهای حکومت­های محلی و مرکزی در چارچوب تمرکززدایی، در عین هماهنگی و همکاری متقابل براساس توزیع قانونی مسئولیت­ها شده است. بهره­گیری از ظرفیت دیپلماسی شهری در عرصه­هایی چون گردشگری، آموزش و تربیت شهروندی، حل و فصل مشکلات شهری و نیازهای شهروندان، جذب سرمایه­های خارجی، گسترش تجارت خارجی، انتقال فناوری­های نوین، صدور خدمات و بازاریابی بین­المللی بیان­گر آن است که پارادیپلماسی در عصر جهانی­شدن، در صورتی قرین موفقیت است که بتواند بین سطوح فروملی، ملی و فراملی نوعی پیوند در عین توازن برقرار سازد و ارتباطات فرامرزی را در چارچوب تقسیم وظایف با دولت مرکزی گسترش بخشد. در این­صورت است که پارادیپلماسی نه تنها رقیب دیپلماسی رسمی نخواهد بود، بلکه مکمل آن در عصر جهانی شدن محسوب می­شود.