گزارش ملی آب و سیاست‌گذاری مبتنی بر پیچیدگی

نوع مقاله: گزارش سیاستی

نویسنده

تحلیل گر ارشد مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری

چکیده

چکیده:
در این مقاله تلاش شده است تا با استفاده از روش اسنادی و با مطالعه منابع داده‌ای گوناگون و اتخاذ نگرشی بین رشته‌ای به پرسش اساسی چرایی پیدایش وضعیت کنونی در زمینه منابع آب در ایران که برخی از آن با عنوان ورشکستگی آبی یاد می‌کنند پاسخ داده شود. به این منظور این مقاله تبیین خود را در 5 سطح دنبال کرده است و در سطح پنجم مجموعه علی به عامل «ضعف در طراحی نظام حکمرانی در زمان بنیان‌گذاری» رسیده است؛ عاملی که به صورت مستقیم و غیر مستقیم بر علل و عوامل حاضر در سطوح دیگر مجموعه علی اثرگذار بوده و یک بسته سیاستی مناسب برای بهبود وضعیت کشور در زمینه منابع آبی باید حاوی پیشنهادهایی مشخص برای برطرف کردن این نقاط ضعف باشد؛ امری که در چند دهه گذشته توجه چندانی به آن نشده و شاید بتوان یکی از مهمترین علل عدم موفقیت سیاست‌گذاری‌های انجام شده در کشور برای مقابله با بحران آب در ایران که اکنون تبدیل به ورشکستگی آبی شده است را در همین امر جستجو کرد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات


1. مقدمه

در سیستم‌های پیچیده، که سیستم‌های جغرافیایی ـ سیاسی از قبیل کشورها نیز نمونه‌هایی از آن‌ها هستند، وقوع یک رخداد یا ایجاد تغییر در بخشی از سیستم، نتیجۀ گردآمدن مجموعه‌ای از علل است که در حوزه‌ها و سطوح گوناگون و در بستری تاریخی منشأ درون‌سیستمی و برون‌سیستمی دارند. ازاین‌رو برای مواجهۀ مناسب با چنین رخدادهایی نیازمند گونه‌ای از سیاست‌گذاری هستیم که می‌توانیم آن را «سیاست‌گذاری مبتنی‌بر پیچیدگی» بنامیم. در این نوع سیاست‌گذاری، بستۀ سیاستی مبتنی‌بر گزارشی است که با فهمی میان‌رشته‌ای به دو پرسش کلیدی پاسخ داده است: نخست آنکه در ارتباط با آن رخداد، وضعیت سیستم جغرافیایی ـ سیاسی موردنظر در فضای حالت چگونه است؟ و دوم آنکه این وضعیت در فضای حالت نتیجۀ گردآمدن چه متغیرها و عواملی است؟

وضعیت نامناسب ایران در فضای حالت منابع آبی، که برخی از آن به «ورشکستگی آبی» تعبیر می‌کنند، یکی از مهم‌ترین مسائل و چالش‌های پیش‌روی ایران در شرایط کنونی است. این بحران ایران را دربرابر یکی از بی‌سابقه‌ترین چالش‌های تاریخی خود قرار داده است؛ چالشی که می‌تواند بخش‌های قابل‌توجهی از این قلمرو جغرافیایی ـ سیاسی کهن را سکونت‌ناپذیر کند و مقدمه‌ای باشد برای بحران‌های سیاسی ـ اجتماعی که در مراحل نهایی می‌تواند یکپارچگی سرزمینی این کشور را با مخاطراتی جدی روبرو کند.

براین‌اساس، به‌نظر می‌رسد ایران پیش از هرگونه سیاست‌گذاری برای مواجهه با مسئلۀ آب، نیازمند تهیۀ گزارشی ملی در ارتباط با این ابرچالش کشور است تا به دو پرسش کلیدی فوق به‌گونه‌ای دقیق پاسخ گوید. در غیر این صورت، سیاست‌گذاری‌هایی که مبتنی‌بر فهمی سطحی، تک‌رشته‌ای و بعضاً سیاسی از این ابرچالش است، نه‌تنها جایگاه کشور را در فضای حالت پایداری به‌صورت عام و منابع آبی به‌صورت خاص بهبود نخواهد داد بلکه می‌تواند زمینۀ ایجاد ناپایداری‌های اساسی‌تری را فراهم کند.

در شرایط کنونی، اگرچه پاسخ به پرسش نخست برای تعیین دقیق جایگاه ایران در فضای حالت منابع آبی کشور اهمیت فراوانی دارد و برای رصد روند و میزان اثرگذاری اقدامات و راه‌کارها در مواجهه با این چالش لازم و ضروری است و باید به آن پرداخته شود باتوجه‌به اجماع نسبی به‌وجودآمده درمورد بحرانی‌بودن شرایط و البته اندک‌بودن زمان برای مواجهۀ بهینه با این ابرچالش، تمرکز متن حاضر بر ارائۀ پاسخی مقدماتی به پرسش دوم است.

 

2. روش‌شناسی

برای کسب شناختی عمیق از سیستم‌های پیچیده و نحوۀ رفتار آن‌ها، محقق باید از چارچوب روش‌شناسی سنتی که مبتنی‌بر روش‌های کمی یا کیفی و مطالعۀ اسناد و مدارک در حوزه‌هایی خاص است، فراتر رود و برای شناسایی مجموعۀ علل مؤثر بر رفتار سیستم، از مجموعه‌ای از روش‌های کمی و کیفی و مطالعۀ اسناد و مدارک در حوزه‌های گوناگون بهره گیرد. در این حالت، تنها هدف محقق، یعنی تعمیق شناخت خود از رفتار سیستم، اصالت دارد و سایر مباحث روش‌شناسی صرفاً ابزارهایی هستند که به محقق کمک می‌کنند به این هدف دست یابد.

تبیین علّی مقدماتی از بحران کنونی آب در ایران که در این متن ارائه شده، برآمده از طرح مطالعاتی مشترکی است[1] که نزدیک به سه سال از آغاز آن سپری شده و اکنون به مراحل نهایی خود رسیده است. در این طرح تلاش شده است با دیدی میان‌رشته‌ای کلیۀ متون و اسنادی که به‌نوعی با موضوع آب در ایران ارتباط می‌یابند مطالعه و بررسی شوند. متن مذاکرات مجلس شورای ملی و اسلامی، کتاب‌های نگاشته‌شده طی حدود یک قرن اخیر دربارۀ موضوع آب در ایران، مقالات علمی داخلی و خارجی که به‌نوعی با موضوع آب در ایران ارتباط می‌یابند، اسناد و مدارک موجود در کتابخانۀ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و... بخشی از اسناد و مدارکی هستند که در این طرح مطالعاتی مطالعه شده‌اند و از آن‌ها یادداشت‌برداری شده است. مطالب و گزاره‌هایی که در ادامه نقل می‌شود می‌تواند با اسناد و مدارک قابل‌توجهی مستندسازی شود اما چون متن حاضر در چارچوب یک مقالۀ سیاستی قرار می‌گیرد، این امر لزومی ندارد و شرح و بسط بیشتر و ذکر استنادات به فرصتی دیگر موکول شده است. شایان ذکر است که موارد طرح‌شده در این مقاله صرفاً قرائت نگارنده از مجموعۀ علل مؤثر بر وقوع بحران کنونی آب در ایران است و موضع مشترک گروه پژوهشی در آینده‌ای نزدیک در قالب یک کتاب منتشر خواهد شد.

 

3. مجموعۀ علل مؤثر بر وضعیت کنونی ایران در فضای حالت منابع آبی

وضعیت کنونی ایران در فضای حالت منابع آبی، نتیجۀ گردآمدن مجموعه‌ای از عوامل در سطوح و حوزه‌های گوناگون است که در این متن به‌گونه‌ای مختصر به آن‌ها اشاره می‌شود:[2]

ـ سطح اول. علل سطح اول یک رخداد در سیستم‌های پیچیده، بیرونی‌ترین علل مؤثر بر وقوع آن هستند. مطالعۀ این سطح و شناسایی عوامل اثرگذار بر آن، گرچه حاوی اطلاعات ارزشمندی دربارۀ پدیدۀ موردمطالعه است، باقی‌ماندن در آن و منحصرکردن تبیین‌ها به عوامل آشکارشده در این سطح، می‌تواند به‌شدت گمراه‌کننده باشد و در بهترین حالت به ارائۀ راهکارهایی سطحی و مقطعی منتهی گردد. بیرونی‌ترین علت مؤثر بر وضعیت کنونی ایران در زمینۀ منابع آبی پیشی‌گرفتن مقدار مصرف از مقدار منابع آبی کشور طی روندی حدوداً 70 ساله است.

ـ سطح دوم. تمرکز بر سطح نخست که در طول حدوداً هفتاد سال گذشته رویکرد قالب در نظام مدیریت منابع آب در ایران بوده است، توهم سادگی مواجهه با بحران را برای سیاست‌مداران و سیاست‌گذاران ایجاد کرده و آن‌ها با اتکا به ابزارهای فناورانه کوشیده‌اند فاصلۀ بین مقدار مصرف و مقدار منابع آبی کشور را کاهش دهند؛ سیاستی که به‌واسطۀ تقلیل‌گرایی و ساده‌اندیشی، نه‌تنها سبب کاهش این فاصله نشده بلکه با افزایش سطح مصرف، روند ورشکستگی ایران در زمینۀ منابع آبی را تعمیق کرده است. ازاین‌رو برای انجام یک سیاست‌گذاری کارآمد باید از سطح نخست مجموعۀ علل فراتر رفت و به سطوح دیگر وارد شد. به‌نظر می‌رسد در سطح دوم، این عامل در تعمیق شکاف بین منابع و مصارف آبی ایران اثرگذار بوده است: ناتوانی ایرانیان در مهار و مدیریت  اثرات عوامل اخلال‌گر درونی و بیرونی و تنظیم رفتار کنشگران فردی و جمعی به‌گونه‌ای که پایداری منابع آبی کشور حفظ شود.

حال، پرسشی که پاسخ به آن، سطح فهم ما را از بحران کنونی آب در ایران عمیق‌تر خواهد کرد این است که چرا ایرانیان در این زمینه ناتوان بوده‌اند. باید توجه داشت که اسناد و مدارک فراوانی در دست است که نشان می‌دهند این ناتوانی نتیجۀ ناآگاهی به وضعیت منابع آبی کشور یا پیامدهای اقداماتی نبوده است که اثرهای زیان‌باری بر کمیت و کیفیت این منابع برجای گذاشته‌اند. متن مذاکرات مجلس شورای ملی و اسلامی، کتب منتشرشده در حدود هفتاد سال گذشته، اسناد و مدارک شرکت‌های مشاور، همگی نشانگر آن است که این آگاهی به وضعیت خاص ایران در زمینۀ منابع آبی در سال‌ها و دهه‌های نخست این قرن ــ حتی باوجود برخی اقدامات بعدی از قبیل افراط در سدسازی‌ها و عدم توجه به توسعه، گسترش و به‌روزرسانی سیستم‌های کهن تأمین منابع آب مانند قنات که انطباق بیشتری با شرایط اقلیمی ایران داشته‌اند ــ نسبی وجود داشته است، اما مسئله این است که این آگاهی نتوانسته در عرصۀ عمل نتایج و پیامدهای اثرگذاری برجای گذارد.

ـ سطح سوم. بررسی دقیق‌تر اسناد و مدارک موجود ما را به سطح سوم مجموعۀ علل رهنمون می‌شود. در این سطح مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر پیدایش وضعیت کنونی عبارت بوده‌اند از:

ـ افراط در سدسازی؛

ـ عدم توجه به لزوم افزایش راندمان در بخش‌های گوناگون کشاورزی، صنعت و شهری؛

ـ سازوکار نامناسب قیمت‌گذاری آب در بخش‌های گوناگون کشاورزی، صنعت و شهری؛

ـ نگرش‌های محلی نمایندگان مجلس؛

ـ عدم توجه به پیچیده‌بودن موضوع آب و مختصات محلی. نظام حکمرانی در چند دهۀ گذشته دستورالعملی‌هایی کلی برای اجرا در سراسر کشور صادر نموده است، فارغ‌ازاینکه مختصات اجتماعی، اقتصادی، محیط‌زیستی این مناطق گوناگون به‌شدت با یکدیگر متفاوت است و یک دستورالعمل پایدارکننده در یک نقطه می‌تواند در جای دیگر تبعات ناپایدارکننده‌ای درپی داشته باشد.

ـ تأکید بر موضوع امنیت غذایی بدون توجه به راندمان بخش کشاورزی و توانایی‌های اقلیمی؛

ـ عدم توجه به اصلاح الگوی تغذیه؛

ـ تأکید سیاست‌مداران و سیاست‌گذاران بر سیاست تأمین هرچه‌بیشتر منابع به‌جای استفادۀ بهینه از منابع موجود. تبدیل‌شدن این اصل به اصل اساسی در نظام سیاست‌گذاری ایران در چند دهۀ گذشته سبب شده است موضوع مهم استفادۀ بهینه از منابع موجود در اولویت‌های چندم قرار گیرد و نظام سیاسی و نظام حکمرانی اصولاً این مسئلۀ مهم را که تأمین‌کنندۀ پایداری منابع آب است، از دستور کار خارج کند. از سوی دیگر چون استفادۀ بهینه نادیده گرفته شده است هرقدر هم که بر منابع آبی افزوده شده باز مسئلۀ کمبود آب در برخی مناطق مهم حل نشده است؛ حوضۀ آبریز زاینده‌رود گویاترین مثال در این زمینه است.

ـ عادی‌سازی موضوع تجاوز به منابع زیرزمینی به‌واسطۀ ضعف دستگاه قضایی و قانون‌گذاری‌های عادی‌کنندۀ جرم (قانون تعیین تکلیف چاه‌های غیرمجاز)؛

ـ تمرکز بر راهبرد جایگزینی واردات به‌جای توسعۀ صادرات به‌ویژه در بخش کشاورزی.

ـ سطح چهارم. عوامل حاضر در سطح سوم خود تحت‌تأثیر عوامل ذیل در سطح چهارم هستند:

وجود ضعف‌هایی اساسی در سازوکار انتخاب کنشگران کلیدی (مقام‌های بلندپایۀ دولتی، نمایندگان مجلس و...). یکی از مهم‌ترین سازوکار‌های کارآمدکنندۀ نظام‌های حکمرانی به‌صورت عام و نظام‌های سیاسی به‌صورت خاص، سازوکار‌های آن‌ها برای انتخاب کنشگران کلیدی است. بررسی‌های انجام‌شده نشان می‌دهد که، چه پیش از انقلاب و چه پس از آن، این سازوکار‌ها از کارآمدی چندانی برخوردار نبوده‌اند و پس از انقلاب هم به‌شدت از کارآمدی آن‌ها و نهایتاً کیفیت کنشگران کلیدی کاسته شده است. مقایسۀ سطح و کیفیت سخنان مطرح‌شده در صحن مجلس شورای ملی و مجلس شورای اسلامی در ارتباط با موضوع آب و توانمندی‌های وزرای انتخابی در دولت‌های پیش و پس از انقلاب از نظر آشنایی با علم روز و روابط بین‌المللی، خود گویای این موضوع است. بدیهی است که قرارگرفتن کنشگران نه‌چندان توانمند در موقعیت‌های کلیدی، اخذ تصمیم‌های مهم اما نادرست و نامناسب را درپی خواهد داشت که منابع آبی کشور در چند دهۀ گذشته به‌شدت از این امر متأثر بوده‌اند.

ـ عدم اجرای قانون مسئولیت مدنی؛

ـ ابهام در مجموعۀ اهداف نظام سیاسی و در بعضی موارد تناقض این اهداف با یکدیگر. با در نظر داشتن نظام سیاسی به معنای کلی، مجموعۀ اهداف مدنظر دو نظام سیاسی مستقر در ایران در 70 سال گذشته، مجموعه‌ای مبهم بوده است که در آن به موضوع مهم لزوم حفظ پایداری این قلمرو جغرافیایی ـ سیاسی توجهی نشده است. در نظام سیاسی پیش از انقلاب اسلامی ایران، میل افسارگسیخته به دست‌یافتن به توسعۀ هرچه‌سریع‌تر، سبب نادیده‌گرفتن تبعات اقدامات ناپایدارکننده در زمینۀ منابع آبی و شنیده‌نشدن صداهایی شد که نسبت‌به این روند هشدار می‌دادند. مذاکرات مجلس شواری ملی، اسناد شرکت‌های مشاور، کتب و مقالات منتشرشده، اظهارنظرهای کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، همه گویای این موضوع است. ازآنجاکه مجموعۀ اهداف قابل‌سنجش در ارتباط با موضوع پایداری به‌صورت مکرر مورد سنجش قرار نمی‌گرفت، تبعات ناپایدارکنندۀ اقدامات نیز در مراحل ابتدایی شکل‌گیری بحران آب خود را چندان نشان نمی‌داد. این ابهام در مجموعۀ اهداف، پس از انقلاب، به‌شدت تشدید شد؛ چراکه هدف اساسی نظام سیاسی پیشین توسعۀ کشور بود و برنامه‌هایی درست یا غلط برای رسیدن به آن اجرا می‌شد و البته از ابتدای دهۀ 1350 به‌واسطۀ آگاهی‌های ایجادشده تلاش‌هایی برای تغییر مسیر صورت پذیرفت اما پس از انقلاب، اهداف نظام سیاسی مبهم‌تر شد؛ زیرا مفاهیمی ایدئولوژیک و غیرقابل‌سنجش بر مجموعۀ اهداف نظام سیاسی افزوده شد که در بسیاری موارد اصولاً با پایداری منابع آبی کشور تناسب و همخوانی نداشتند و در برخی موارد به‌شدت با یکدیگر در تضاد بودند. رابطۀ نامناسب نظام سیاسی پس از انقلاب با نظام جهانی و کشورهای قدرتمند در این نظام، کشور را هرچه‌بیشتر به‌سوی فشار بر منابع داخلی درجهت افزایش امنیت غذایی برد؛ آن هم با روش‌هایی غیربهینه و ناکارآمد. این ابهام در مجموعۀ اهداف همچنان ادامه دارد و نظام سیاسی نمی‌داند که آیا اصولاً مفاهیمی همچون صدور انقلاب، حمایت از کشورهای مظلوم، حفظ ارزش‌های ایدئولوژیک و... برایش در درجۀ نخست اهمیت قرار دارد یا حفظ پایداری کشور که یکی از مهم‌ترین ابعاد آن پایداری منابع آب است. اگر پایداری منابع آبی در اولویت قرار داشته باشد، طبیعتاً باید سیاست‌ها و نحوۀ اقدامات در ارتباط با موضوعاتی که به برخی از آن‌ها اشاره شد و می‌توان فهرستی مفصل از آن‌ها تهیه کرد مورد بازنگری اساسی قرار گیرد. بدیهی است در چنین شرایطی افزایش درآمدهای کشور از طریق سرمایه‌گذاری در زمینۀ گردشگری، کاهش موقت استفاده از منابع آب در بخش کشاورزی که طبیعتاً تا زمان اصلاح رویه‌های موجود سبب نیاز کشور به واردات برخی محصولات اساسی از قبیل گندم می‌شود، ذیل این موضوع قابل‌تعریف است. باید توجه داشت که این موضوع یکی از موانع جلوگیری‌کننده از تغییر مسیر و اتلاف منابعی است که باید برای مقابله با این بحران به‌کار گرفته شود.

ـ افزایش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و کاهش نیاز به درآمدهای مالیاتی و مشارکت‌های مردمی. شیوۀ عملکرد نظام‌های سیاسی در یک قرن اخیر و به‌ویژه بعد از انقلاب به‌گونه‌ای بوده است که مردم از عرصۀ تصمیم‌گیری، اجرا و نظارت کنار گذاشته شده‌اند. برای درک این موضوع کافی است بدانیم که به‌عنوان مثال در حوضۀ زاینده‌رود مردمی که در ابتدای این قرن خواهان مشارکت و تأمین هزینه‌های طرح انتقال آب کوهرنگ بودند، اکنون به مردمی تبدیل شده‌اند که برای هرگونه اقدامی چشم به دست دولت دارند.

ـ وجود نقص‌هایی در زمینۀ توازن و تفکیک قوا در نظام سیاسی. این موضوع که هر دو نظام سیاسی پیش و پس از انقلاب به‌جای درنظرگرفتن واقعیت‌های موجود و سخنان کارشناسانه، مسیر خود را براساس خواسته‌های بخش‌های سیاسی و اقتصادی قدرتمند نظام تعیین می‌کنند، موضوع اثرگذار دیگری است که، چه پیش از انقلاب، در پیگیری اهداف توسعه‌ای و، چه پس از انقلاب، در پیگیری اهدافی غیرواقع‌نگرانه مؤثر بوده است.

ـ سطح پنجم. در سطح پنجمِ مجموعۀ علل به عاملی می‌رسیم که می‌توان آن را ریشۀ اصلی همۀ مواردی دانست در سطوح دیگر به آن‌ها اشاره شد. این عامل ضعف در زمینۀ طراحی نظام حکمرانی در شرایط بنیان‌گذاری است. گرچه می‌توان این تبیین را از طریق ورود به لایه‌های ششم و هفتم مجموعۀ علل عمیق‌تر کرد، چون هدف این متن رسیدن به جایی است که بتواند نقطۀ مناسب برای شروع اصلاح و تغییر وضعیت کنونی را به ما نشان دهد، به‌نظر می‌رسد پیگیری آن تا سطح پنجم کافی باشد. هریک از موارد طرح‌شده در سطوح دیگر، به‌واسطۀ وجود نواقصی در نظام حکمرانی ایران مجال بروز و اثرگذاری یافته‌اند. بدیهی است که یک بستۀ سیاستی مناسب برای بهبود وضعیت ایران در زمینۀ منابع آبی باید حاوی راهکارهایی اساسی برای برطرف‌کردن این نقص‌ها باشد؛ نقص‌هایی که بدون ارئۀ راهکارهایی مناسب برای برطرف‌کردن آن‌ها رهایی ایران از وضعیت ورشکستگی آبی امکان‌پذیر نیست.

 

4. نتیجه

در این متن تلاش شد، براساس یافته‌های یک طرح پژوهشی، تبیینی چندسطحی و میان‌رشته‌ای از وضعیت نامناسب ایران در ارتباط با منابع آبی ارائه شود و به چرایی پیدایش وضعیت کنونی ــ که یکی از دو پرسش اساسی در یک گزارش ملی آب است ــ پاسخی مقدماتی داده شود.

تبیین ارائه‌شده در این متن نشان داد که عبور ایران از وضعیت نامناسب کنونی در ارتباط با منابع آب، چندان آسان نیست و نیازمند انجام اصلاحاتی اساسی در نظام حکمرانی است؛ چراکه علت اصلی پیدایش وضعیت کنونی وجود نواقصی جدی در این نظام است و این موضوع عموماً در پیشنهادهای سیاستی ارائه‌شده برای مواجهه با این بحران به‌طور جدی درنظر گرفته نمی‌شود.



[1]. این طرح به سرپرستی محمد فاضلی و همکاری نگارنده و نسترن رفیعی و الهام یوسفی‌نژاد در حال انجام است.

[2]. برای جلوگیری از هرگونه سوءتفاهم، لازم به ذکر است که بی‌گمان عوامل بیرونی‌ای نیز در سطوح منطقه‌ای و جهانی در وقوع بحران کنونی آب در ایران اثرگذار بوده و نقش داشته‌اند، اما از منظر تحلیلی، که در این متن مجال ارائۀ توضیحاتی بیشتر پیرامون آن نیست، نهایتاً آنچه به این عوامل مجال داده است که وضعیت کنونی را به‌جود آورند و در پایداری منابع آبی این قلمرو جغرافیایی ـ سیاسی اخلال ایجاد کنند ناتوانی ایرانیان در مهار این عوامل بوده است. بنابراین، پرداختن به علل این ناتوانی، به‌جای تأکید بر عوامل بیرونی، از نظر تحلیلی مقدم است. با همین استدلال، در این متن به تأثیرات عوامل برون‌سیستمی بر پیدایش بحران کنونی آب اشاره‌ای نشده است.

فصلنامه مطالعات راهبردی سیاستگذاری عمومی