ارزیابی تئوری برنامه سیاست های ضد فساد درایران بعد از انقلاب

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

نویسندگان

1 دانشیار جامعه‌شناسی سیاسی دانشگاه بوعلی سینا

2 دانشجوی دکتری جامعه‌شناسی دانشگاه بوعلی سینا

چکیده

در مطالعۀ حاضر، سهم ضعف تئوری برنامۀ سیاست‌های ضدّ فساد در ناکارآمدی و اثربخشی محدود اعمال این سیاست‌ها در کشور بررسی می‌شود. اصطلاح «تئوری برنامه» در ادبیات ارزشیابی رئالیستی، به فرضیات درونی و نظام علّی مولّد آثار و تبعات موردانتظار سیاست‌ها و برنامه‌ها اشاره دارد. نتایج این بررسی حاکی است که در دورۀ بعد از انقلاب، به‌طورکلی، هفت سیاست یا برنامۀ ضدّ فساد، وجود داشته است. هریک از این سیاست‌ها، براساس تئوری برنامۀ نهفته و مندرج در آن‌ها معطوف به تحقق پیامد خاصی و، از آن طریق، تأثیر بر کاهش فساد بوده است. برنامه‌ها شاملِ از بین بردن فرصت فساد، بازدارندگی و مجازات، شفافیت و جریان آزاد اطلاعات، آزادسازی و انحصارزدایی، تنظیم امور بودجه‌ای و مالی، آشکارگی و حساب‌کشی، برنامۀ اصلاح نظام اداری، شایسته‌سالاری و فرهنگ ‌سازمانی است. در اینجا، به دلیل محدودیت‌های تحقیق، تئوری برنامۀ آزادسازی اقتصادی (خصوصی‌سازی) مدنظر قرار گرفته است. در این برنامه، موادی قانون اجرایی سیاست‌های اصل 44، مکانیزم، فرضیات تئوری برنامه، و مدل تئوری برنامه ارائه شده است. روش مورداستفاده به‌صورت تلفیقی شامل تحلیل اسنادی، مصاحبه و شواهد عددی است. نتایج نشان می‌دهد خصوصی‌سازی به‌عنوان یک مداخلۀ فعال در فضای اقتصادی کشور، نتوانسته است مکانیزم رقابت و انحصارزدایی را فعال کند. فضای کسب‌وکار نامناسب و نبودِ آزادی اقتصادی مکفی بستری است که مکانیزم رقابت نتوانسته است در آن رشد کند. حاصل عقیم ماندن مکانیزم رقابت در لابه‌لای بستر فعالیت خود، کاهش نیافتن فساد است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات


1. مقدمه و بیان مسئله

فساد در معنای عام سوءاستفاده از منصب عمومی برای منافع شخصی، همزاد اقتدار و مسئولیت در نظام‌های اجتماعی است و درنتیجه قدمتی به درازای امر عمومی یا حکمرانی دارد؛ اما از دهۀ 1990 م بود که فساد به یک چالش اساسی در نظام حکمرانی کشورها بدل شد و اهمیت پیدا کرد. فراگیری فساد در کشورهایی با تنوع نظام اقتصادی مسلط و یا سطح توسعه‌یافتگی، گویای این واقعیت بود که فساد پدیده‌ای به‌شدت پیچیده و چندلایه است و هیچ کشوری از آن مصون نیست. طبق برآورد بانک جهانی، سالانه 80 میلیارد دلار در امور تجاری در جهان رشوه ردوبدل می‌شود و طبق برآورد شفافیت بین‌الملل، هیچ کشوری در دنیا نیست که در تجارت خارجی رشوه پرداخت نکرده باشد (رسولی، 1387، 62).

طبق آمارهای موجود، ایران در زمرۀ کشورهای پرفساد قلمداد می‌شود. در آخرین نتایج شفافیت بین‌الملل (2016)، که به طور نظام‌مند وضعیت کشورهای جهان را از حیث شیوع فساد پایش می‌کند، رتبۀ ایران در بین 167 کشور جهان، 131 است. طبق برآوردهای بانک جهانی (2014)، در زمینۀ کنترل فساد، به‌عنوان یکی از ابعاد شش‌گانۀ حکمرانی خوب، رتبۀ ایران در بین 200 کشور جهان 137 است.

در ایران، اولین اقدام اساسی دربارۀ مبارزه با فساد، ابلاغ فرمان هشت مادّه‌ای مقام رهبری بود که در آن خطوط اصلی سیاست‌های ضدّ فساد اعلام شد. برنامۀ سلامت اداری و مقابله با فساد در ۱۳۸۲ در دولت خاتمی به تصویب هیئت دولت رسید، ولی بسیاری از موادّ آن اجرا نشد. سپس در ۱۳۸۴ قانون سلامت اداری و مقابله با فساد در ۳۵ مادّه تقدیم مجلس شد و در نهایت در۱۳۹۰، مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌طور آزمایشی آن را تصویب کرد. این قانون هنوز آزمایشی است و چندان جدی گرفته نمی‌شود. بسیاری از آیین‌نامه‌های اجرایی آن هنوز تصویب نشده یا به‌تازگی تصویب شده است. در 1393 هم برخی از جزییات موادّ این قانون را دولت (مادّۀ 26) و قوۀ قضاییه (تبصرۀ 4، مادّۀ 6) ابلاغ کرد. در 1387 عضویت ایران در کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد تصویب شد.

 سؤال اساسی این است که اقدامات انجام‌شده در قالب مقررات و قوانین مبارزه با فساد یا نهادهای متولی این موضوع تا چه اندازه توانسته‌اند فساد را در کشور مهار کنند؟ علی‌رغم اقدامات مورداشاره، هنوز ایران در زمرۀ کشورهای پرفساد دسته‌بندی می‌شود (شفافیت بین‌الملل: 2016). حجم اقتصاد غیررسمی (که در کشورهای پیشرفته زیر 5 درصد است) به‌طور متوسط در سال‌های بعد از انقلاب 18 درصد بوده است که توفیق نیافتن سیاست‌های ضدّ فساد در ایران را نشان می‌دهد (عباسیان و جهانگیر، 1388). آشکار شدن فساد در دستگاه‌هایی که مستقیم و غیرمستقیم مسئولِ مقابله با فسادند نیز ناتوانی خود سیاست‌ها در مهار فساد را نشان می‌دهد (توکلی، 1395).

 در پاسخ به سؤال دربارۀ چرایی عدم توفیق سیاست‌های ضدّ فساد، تحلیل‌های مختلفی ارائه شده است؛ برخی به‌طورکلی منکر وجود یک استراتژی مبارزه با فساد یا سیاست‌گذاری جامع در کشور شده‌اند و علت ناکارآمدی مواجهه با فساد را در کشور به همین موضوع منتسب کرده‌اند (از جمله رک: ملک‌محمدی و حق‌شناس، 1392؛ الوانی و دیگران، 1389؛ فرهادی‌نژاد و لگزیان، 1390؛ خداداد حسینی و فرهادی‌نژاد، 1390؛ زرندی و معدنی، 1394؛ فرخ‌سرشت، 1383). برخی دیگر ایراد سیاست‌های ضدّ فساد را غیرساختاری بودن و فردمحور بودن قلمداد کرده‌اند (خضری، 1387). صرف‌نظر از این‌که در بیشتر ادبیات این موضوع تبیین فساد، سیاست‌های ضدّ فساد و علل ناکامی این سیاست‌ها خلط شده است، ایراد اساسی تحلیل‌های صورت‌گرفته از عدم توفیق سیاست‌های ضدّ فساد در کشور، عدم تمرکز بر برنامه‌ها یا سیاست‌های در دست اجرا با این توجیه است که اساساً سیاست یا برنامۀ منسجمی وجود ندارد. مطابق رویکرد ارزشیابی رئالیستی (Pawson & Tilley,1997) که مبنای اصلی نوشتار حاضر است، هر جا اقدام یا برنامه‌ای در راستای کاهش یا مقابله با فساد در دست اجرا است، یک سیاست و استراتژی مبارزۀ فساد پیاده می‌شود. منسجم نبودن یا جامع نبودن این اقدامات نمی‌تواند قابلیت ارزشیابی آن‌ها را نقض کند. مطابق این رویکرد هر برنامه یا سیاستی، ولو به‌صورت ضمنی و نهفته، دارای یک تئوری برنامه است که به‌ترتیب از حیث انسجام درونی و انطباق در عمل قابل‌ارزیابی است. بنابراین، نه ردّ وجود استراتژی یا سیاست جامع در مواجهه با فساد و نه حقوقی، فردمحور، اخلاق‌محور و غیرساختاری خواندن آن نافی ضرورت ارزیابی درونی و بیرونی سیاست مواجهه با فساد در ایران نیست.

 برای بررسی دقیق علل شکست سیاست‌های ضدّ فساد در ایران به پیروی از رویکرد ارزشیابی رئالیستی باید به این سؤال جواب داد: چه تئوری برنامه‌ای برای تحقق چه هدفی، تحت چه شرایطی درمورد چه کسانی و یا در چه زمینه‌هایی، چگونه عمل می‌کند؟ (Blamey & Mackenzie, 2007: 447). منطق این نوع ارزشیابی از پیش‌فرض‌های فلسفۀ علم رئالیستی پیروی می‌کند. طبق این ارزشیابی، چند برنامۀ ضدّ فساد در ایران وجود دارد؟ هر برنامه چه ویژگی‌هایی دارد؟ منطق عمل هر برنامۀ ضدّ فساد کدام است؟ با چه مکانیزمی عمل می‌کند؟ زمینۀ اجتماعی که قرار است هر مکانیزم برنامه در آن اجرا شود، کدام است؟ آیا زمینه و بستری که قرار است هر مکانیزم برنامه در آن اجرا شود، عملکرد برنامه را دچار مشکل می‌کند؟ پیامدهای هر برنامه کدم‌اند؟ آیا تئوری برنامه کار می‌کند؟

2. مقابله با فساد در ایران بعد از انقلاب اسلامی

یکی از عوامل زمینه‌ساز انقلاب اسلامی فساد گستردۀ دستگاه حکومت و افراد نزدیک به دربار بود (شهبازی، 1392). بسیاری از افراد وابسته به رژیم سابق در محاکم قضایی به جرائم مالی و مرتبط با فساد محکوم و مجازات شدند. بنابراین، سؤال دربارۀ وضعیت مقابله با فساد در دورۀ بعد از انقلاب، فقط در مورد کمّ و کیف سیاست‌ها و برنامه‌های مبارزه با فساد نیست، بلکه سؤال دربارۀ کیفیت و تفاوت معنی‌دار استراتژی یا رژیم مقابله با فساد نیز هست. اما محققان در اینکه اصولاً مجموع اقدامات و برنامه‌های اجراشده برای مبارزه با فساد در دورۀ بعد از انقلاب را می‌توان ذیل یک رویکرد واحد، منسجم و جامع دسته‌بندی کرد، اتفاق‌نظر ندارند. همان‌گونه که پیش‌تر نیز اشاره شد، اغلب محققان علت ناکامی سیاست‌های مبارزه با فساد را در دورۀ بعد از انقلاب همین موضوع می‌دانند (الوانی و همکاران، 1389؛ ملک‌محمدی و حق‌شناس، 1392). بنابراین، اولین موضوعی که باید به آن پرداخت همین سؤال است که آیا سیاست یا سیاست‌های روشنی برای مقابله با فساد در دورۀ بعد از انقلاب وجود داشته است یا خیر؟ اگر منظور از سیاست ضدّ فساد، تأسیس سازمان مستقلی با هدف مبارزه با فساد و اختیارات خاص برای مقابله با فساد باشد، جواب منفی است. از طرفی، از پیگیری پرونده‌های متعدد فساد و یا برگزاری دادگاه‌های مرتبط با این موضوع نیز نمی‌توان نتیجه گرفت که سیاستی برای مواجهه با فساد پیگیری شده است یا خیر. منظور از سیاست ضدّ فساد مجموعۀ برنامه‌ها، پیش‌بینی‌ها و تنظیم‌گری‌های با هدف مهار زمینه‌های شکل‌گیری و یا کشف و مقابله با فساد است. با چنین تعریفی، مجموعۀ وسیعی از اقدامات و مقررات‌گذاری‌ها را می‌توان فهرست کرد که در دورۀ بعد از انقلاب و با هدف مستقیم کاهش فساد اجرایی شده‌اند (شمس، 1390).

 بعد از انقلاب، در دهۀ 1360، قوانین و نهادهای اصلی مقابله با فساد شکل گرفتند. دیوان محاسبات از قبل از انقلاب زیر نظر وزارت دارایی و امور اقتصادی بود، اما بعد از انقلاب، طبق قانون دیوان محاسبات 1361 این نهاد مهم رسیدگی به امور مالی تمامی دستگاه‌های دولتی ــ که از بودجۀ دولت استفاده می‌کنند ــ به مجلس شواری اسلامی واگذار شد. قانون بازرسی کل کشور در سال 1360 با سازمانی با همین نام، مسئول نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری در راستای اجرای اصل 174 قانون اساسی و زیرنظر قوۀ قضائیه تصویب شد. این دو قانون و نهادِ مربوط دنبال آن هستند که با آشکار کردن امور و تخلفات، فرایند مقابله با فساد را پیش ببرند. در همین دهه، قانون محاسبات در سال 1366 تصویب شد (قانون قبلی مربوط به سال 1349 بود). این قانون معیاری است که سازمان برنامه و بودجه، سازمان حسابرسی کل کشور، دیوان محاسبات، ذی‌حسابان وزارت دارایی و حتی بازرسی کل کشور از آن به‌طور اساسی استفاده می‌کنند. این قانون معیار حساب‌کشی است که در قانون سالانۀ بودجه ظاهر می‌شود و نهادهای مذکور براساس آن می‌توانند با فساد مقابله کنند.

 در دهۀ 1370، قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، مصوب سال 1372، برای مقابله با فساد، 38 تخلف اداری را معرفی کرد. هیئت‌های رسیدگی در تمامی وزارتخانه‌ها مسئول رسیدگی به تخلفات و ازجمله فساد هستند. در این دهه، قوانینی مضاف بر موارد قبلی تصویب شد که بیشتر به سیستم قضایی کشور ربط دارد و عبارت‌اند از: قوانین مربوط به منع مداخلۀ وزرا و نمایندگان در معاملات دولتی (مصوب 1337)، قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزرا و کارمندان دولت (مصوب 1337)، قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی (مصوب 1348)، قانون مجازات افراد مرتکب ارتشا، اختلاس و کلاه‌برداری (مصوب 1367)، قانون مجازات افراد اخلال‌گر در نظام اقتصادی (مصوب 1369)، قانون ممنوعیت اخذ میزان سود در معاملات خارجی (مصوب 1372)، قانون تصدی بیش از یک شغل دولتی (مصوب 1373) و قانون مجازات اسلامی (مصوب 1375) و غیره. سیستم قضایی، هیئت‌های رسیدگی و کمیتۀ پژوهش و تفحص مجلس از طریق مجازات و یا تشدید مجازات دنبال مقابله با فسادند.

 در دهۀ 1380، برنامۀ ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در هیئت‌وزیران تصویب شد. این برنامه درصدد استفاده از ظرفیت‌های حقوقی و نهادی موجود، شفاف‌سازی، حمایت از مخبران، اصلاح ساختاری اقتصاد، کاهش تصدی‌گری، خصوصی‌سازی و... است. طبق مادّۀ 12 این برنامه، قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در سال 1390 تصویب شد. بنابر همین روال، قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تصویب شد. با تشکیل شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، عملاً بیشتر نهادها و دستگاه‌های دولتی در اجرایی شدن این قانون درگیر می‌شوند. منطق اصلی که در این اقدامات اصلاحی وجود دارد، استفاده از شفافیت است. با اصلاح و شفافیت می‌توان به‌طور مؤثری با فساد مقابله کرد.

 برنامه‌های ضدّ فساد در ایران بعد از انقلاب وجود دارد، طبق منطقی عمل می‌کنند و مکانیزمی را در زمینه و بستری فعال می‌کنند و درصدد آن هستند تا فساد را کاهش دهند. بنابراین، نمی‌توان گفت سیاست، استراتژی و یا برنامۀ ضدّ فسادی در ایران وجود ندارد. سیاست‌ها و برنامه‌های ضدّ فساد پیچیده و گسترده‌ای وجود دارند که باید شناسایی، معرفی و ارزیابی و اصلاح شوند.

3. چرا سیاست‌های ضدّ فساد شکست می‌خورند؟

در جهان، ادبیات نظری و تجربی گسترده‌ای در زمینۀ فساد و ضدّ فساد تولید شده ومبارزه با فساد تبدیل به یک صنعت شده است که انواع سازمان‌های جهانی ــ چون شفافیت بین‌الملل، بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، ملل متحد، اتحادیۀ اروپا، سازمان تجارت جهانی، سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و بانک توسعۀ آسیا و... ــ را در برمی‌گیرد؛ اما ادبیات اندکی وجود دارد که به‌طور مشخص و مجزا بر علل شکست سیاست‌های ضدّ فساد متمرکز شود. آنچه وجود دارد شامل تئوری کنش جمعی، رویکرد اقتصاد سیاسی و تئوری حکمرانی خوب است.

 این رویکردها انتقادات جدی بر سیاست‌های ضدّ فساد دارند که در جهان اجرا می‌شوند، و اکثراً شکست خورده‌اند. با اینکه این رویکردها نکات آموزنده‌ای دارند ولی از منظر ارزشیابی رئالیستی (Pawson&Tilley1997; Pawson & et al, 2004; Pawson,2006 ) ایرادات جدی بر آنان وارد است.

 بنابر تئوری کنش جمعی(Groenedijk,1997; Persson &et al, 2010)، سیاست‌های ضدّ فساد برای این شکست می‌خورند که مبتنی بر مدل اقتصاد خرد (و نهادی) هستند. در این نوع اقتصاد فرض بر این است که از یک طرف مدیران دولتی افراد سالمی هستند که می‌توانند بر کارمندان نظارت داشته باشند، از طرف دیگر، شهروندان افراد سالمی هستند که می‌توانند بر مدیران دولتی نظارت داشته باشند. مکانیزم نظارت از طریق افزایش هزینۀ فساد اِعمال می‌شود. بنابر تئوری کنش جمعی، فرض سلامت در پیش‌فرض‌های چنین سیاست‌های ضدّ فسادی که در جهان مقبولیت یافته است، چندان با واقعیت سازگار نیست. اگر شهروندان فاسد باشند، سیاست‌های ضدّ فساد مبنایی برای شروع مبارزه نخواهند داشت. به‌عبارتی، مبارزه با فساد با این پیش‌فرض‌ها امکان‌پذیر نیست؛ چون همه از همدیگر انتظار فساد دارند. نتیجۀ نهایی تئوری کنش جمعی این است که افراد جامعه در هر قامتی برای مقابله با فساد باید هزینۀ درستکاری را پرداخت کنند. برای مقابله با فساد باید تغییرات ریشه‌ای در نهادهای اجتماعی اتفاق بیفتد.

 رویکرد دیگری که دنبال بررسی علل شکست سیاست‌های ضدّ فساد است، رویکرد اقتصاد سیاسی است. رویکرد اقتصاد سیاسی (Mutebi, 2008) نیز مانند تئوری کنش جمعی معتقد است که فرض سلامت مدیران و سیاست‌مداران فرض چندان واقع‌بینانه‌ای نیست که در سیاست‌های ضدّ فساد در جهان نهفته است. سیاست‌مداران خودشان عامل اصلی فسادند. ریشه‌های اصلی فساد به روابط تجاری ـ سیاسی در سطح بالا برمی‌گردد. برنامه‌های ضدّ فساد بیشتر فساد خرد را هدف قرار می‌دهد، و در مقابله با فساد در سطح سیاسی ناکام است. توصیه‌ای که از این رویکرد برای طراحی مقابله با فساد استخراج می‌شود، این است که کنش جمعی ـ سیاسی راه‌حل مبارزه با فساد است. مقابله با فساد چندان نیاز به ارائۀ طرح و برنامه از سوی دولت ندارد. کنش‌ سیاسی به‌صورت مقاومت مؤثر راه‌حل مبارزه با فساد است.

 رویکرد آخری که در اینجا مطرح می‌شود، رویکرد حکمرانی خوب است (Huther & Shah, 2000; Shah, 2008; Hall, 2009). این رویکرد نظری هم سیاست‌های مبارزه با فساد را ارائه می‌دهد، و هم در همان راستا علل شکست برخی سیاست‌های ضدّ فساد را ترسیم می‌کند. این رویکرد پیش‌فرض‌های نهفته در اقتصاد نهادی را به عرصۀ سیاسی انتقال می‌دهد، و معتقد است برای مقابله با فساد باید از پیمایش عمومی، افزایش دستمزدهای بخش عمومی، کاهش اندازۀ بخش عمومی، پاسخگویی مالی، استقلال رسانه، استقلال قضایی، مشارکت شهروندان، تمرکززدایی و تغییر فرهنگ بوروکراتیک و... استفاده کرد. چرا این سیاست‌های ضدّ فساد شکست می‌خورند؟ تئوری حکمرانی خوب معتقد است مشکل اقدامات ضدّ فساد در سیاست‌ها و برنامه‌های آن نیست، بلکه علت شکست طرح‌های ضدّ فساد به دلیل جابه‌جایی وضعیت حکمرانی و سیاست‌های ضدّ فساد است. هر محیطی حکمرانی سیاست ضدّ فساد خود را می‌طلبد و اگر این موضوع رعایت نشود، چنین سیاست‌هایی شکست می‌خورند. به دو مؤلفۀ اصلی در مبارزه با فساد باید توجه کرد: 1) کیفیت حکمرانی (خوب، متوسط، ضعیف) و 2) میزان بروز فساد (کم‌فساد و یا پرفساد). با در نظر گرفتن این دو مؤلفه، می‌توان از بین برنامه‌های ضدّ فساد، توصیه‌ای بیرون کشید. برای مثال، درکشورهایی که کیفیت حکمرانی ضعیف و بروز فساد بالا است، سیاست‌های ضدّ فساد باید بر بخش عمومی ــ یعنی ثبات قوانین، تقویت نهادی‌های پاسخگویی و محدودیت دخالت‌های دولت ــ متمرکز شود. رویکرد حکمرانی خوب از این طریق در سیاست‌گذاری برای مقابله با فساد نسبت به دو رویکرد قبلی ــ یعنی تئوری کنش جمعی، و رویکرد اقتصاد سیاسی ــ متنوع‌تر عمل می‌کند.

 این رویکردها هرکدام به دلایل ناکامی سیاست‌های ضدّ فساد در جهان می‌پردازند که کم‌وبیش می‌تواند مهم باشد. رویکردهای کنش جمعی و اقتصاد سیاسی بیشتر دنبال کنش هستند. در اولی، باید ارزش‌های اجتماعی با مقاومت‌های اخلاقی اصلاح گردند؛ و در دومی، باید با مقاومت‌های سیاسی گروه و شبکه‌های فساد را کنار زد. این دو نگاه جای چندانی برای ارزیابی سیاست‌های ضدّ فساد موجود نمی‌گذارند. به‌عبارتی، معتقدند سیاست‌های ضدّ فساد کلاً چندان کارایی ندارند و به قولی کارایی هم نخواهند داشت. تلاشی هم برای ارزشیابی دقیق کار نکردن برنامه انجام نمی‌دهند. شاید زمینۀ اجتماعی باعث شده است مکانیزم‌ها فعال نشوند، تا پیامدها شکل نگیرند. پیش‌فرض‌های نظری نهفته در برنامه بدون واکاوی اساسی نقد می‌شوند. این دو به آنچه وجود ندارد، می‌پردازند. سایۀ آنچه وجود ندارد و اگر وجود داشت سیاست‌ها به‌خوبی کار می‌کردند بسیار سنگین است. به دلیل توجه نکردن به سیاست‌گذاری، توصیه‌های جدی دربارۀ اینکه چگونه می‌شود سیاست‌های موجود را ارتقا داد و یا اصلاح کرد، وجود ندارد. رویکرد حکمرانی خوب ناسازگاری مدل ارائه‌شده با زمینۀ اجرا را دلیل اصلی شکست سیاست‌های ضدّ فساد در جهان می‌داند. اینکه تئوری برنامه ایراد دارد، چندان موردتوجه نیست. زمینه هم مجبور است از سه مدل ضدّ فساد ارائه‌شده در این رویکردها، مدل مناسبی که آن هم از قبل تعیین شده است، استفاده کند. با تعیین وضعیت کیفیت حکمرانی و میزان بروز فساد می‌توان سیاست ضدّ فسادی را برای کشور موردنظر توصیه کرد. این رویکرد نیز به ارزیابی دقیق آنچه وجود دارد، نمی‌پردازد. توجه به زمینه در این رویکرد چندان واقع‌گرایانه نیست. توجه به زمینه محدود و غیرمنعطف است. وجود ایدئولوژی نولیبرالی اجازۀ چنین کاری را نمی‌دهد. به‌عبارتی، این رویکردها فرصت رسیدن به یک ارزشیابی مناسب را به محققان نمی‌دهند.

بنابر ارزشیابی رئالیستی، این توصیه و هر نوع برنامۀ ضدّ فساد دیگری که در کشوری پیاده می‌شود، باید تئوری برنامه و چگونگی عمل استخراج و آزمون شود؛ اگر جای اصلاح داشت، اشکال موردنظر رفع شود، ولی اگر غیرقابل‌قبول بود باید کنار گذاشته شود و برنامه‌ای مجدداً طراحی شود که از تجربۀ ارزشیابی همان برنامۀ قبلی به دست آمده باشد. چنین سیاست‌گذاری را روی پاوسون[1] (2006) سیاست‌گذاری شواهدمحور می‌نامد. قابلیت ارزشیابی رئالیستی در تحلیل علل شکست سیاست‌های ضدّ فساد به قدرت بررسی دقیق و موشکافانه هریک از تئوری برنامه‌های ضدّ فساد برمی‌گردد. این نوع ارزشیابی معتقد است در سیاست‌های ضدّ فساد در هر کشور تئوری برنامه‌های ضدّ فساد وجود دارد که هریک در زمینۀ ویژه‌ای عمل می‌کنند، و با فعال کردن مکانیزمی پیامد خاصی را رقم می‌زنند. در هر برنامه، مفروضاتی وجود دارد و براساس آن عمل می‌کند. با آزمون تئوری برنامه می‌توان برنامه را پالایش کرد و ارتقا داد.

4. تحلیل ارزشیابی

هدف تحلیل ارزشیابی این است که نشان دهد چگونه یک طرح، برنامه و یا سیاست می‌تواند به اهداف خواسته‌شده برسد، و اگر نتواند برسد، مشکل کجاست؟ ویژگی اصلی تحلیل ارزشیابی این است که سیاست‌ها و برنامه‌های موجود در هر زمینه را به رسمیت می‌شناسد و دنبال آن است که مشخص کند چگونه و چرا آنان موفق و یا ناکام می‌شوند. تعیین چگونگی و چرایی موفقیت و یا شکست هرگونه سیاستی، وظیفۀ اصلی تحلیل ارزشیابی است؛ ولی مشکل این است که تحلیل‌های ارزشیابیِ موجود در استخراج و معرفی جعبۀ سیاه (چگونگی و چرایی) برنامه‌ها چندان موفق نیستند. تحلیل ارزشیابی رئالیستی به‌عنوان نسل پنجم تحلیل‌های ارزشیابی با انتقاد جدی بر پیش‌فرض‌های نظری و عملکرد ارزشیابی‌های قبلی کار خود را شروع می‌کند.

تحلیل‌های ارزشیابی شامل آزمایشی، پراگماتیستی، برساخت‌گرایانه (طبیعیت‌گرایانه)،کثرت‌گرایانه و رئالیستی است (Pawson & Tilley, 1997; Kazi, 2003)در رویکرد آزمایشی، که استنلی و کمپل مطرح کردند، بر گروه آزمایش و کنترل تأکید می‌شود که عامل علّی بر گروه آزمایش وارد می‌شود و گروه کنترل فاقد آن است.عامل علّی همان عامل دخالت‌کننده‌ای است که در طرح پیش‌بینی شده است. پاوسون و تیلی معتقدند که این رویکرد از معرفت‌شناسی شروع می‌شودو به روش‌شناسی، هستی‌شناسی، برنامه‌ریزی و کاربرد می‌رسد که تاکنون خروجی‌های کارایی بیرون نداده است (Pawson & Tilley,1997: 5-6)رویکرد پراگماتیستی، که پَتون[2] طرح کرد، برعکس رویکرد آزمایشی، از معرفت‌شناسی و تئوری شروع نمی‌شود، بلکه از کاربرد شروع می‌شود و به برنامه‌ریزی، روش‌شناسی، هستی‌شناسی و معرفت‌شناسی می‌رسد. در این رویکرد، بحث سیاست‌گذاری و امر سیاسی بسیار مهم است. مهارت در روش و تکنیک چیزی است که از اهمیت بیشتری نسبت به سایر مؤلفه‌ها (به‌خصوص معرفت‌شناسی) برخوردار است. انتقاد وارد بر این نوع ارزشیابی نیز این است که مهارت در روش‌ها و تکنیک‌ها مشکلات موجود در کارا بودن ارزشیابی را حل نمی‌کند. مسائل معرفتی و تئوریکی برای داشتن خروجی کار بسیار مهم‌اند. رویکرد بعدی برساخت‌گرایانۀ لینکلن و گوبا [3] است. در این رویکرد مسائل از هستی‌شناسی معناگرا شروع می‌شود و به معرفت‌شناسی و از راهی دیگر به کاربرد و برنامه‌ریزی می‌رسد. در این رویکرد، ارزشیابانه بر افراد ذی‌نفع در شکل‌گیری برنامه تأکید می‌شود. اشکال این رویکرد در این است که از ساختارها در شکل‌گیری برنامه‌ها چشم‌پوشی می‌کند و در هستی‌شناسی خود بیشترین تأکید را بر معنای کنشگران و توافق گفتگوی آنان دارد، درحالی‌که نابرابری در قدرت فراموش می‌شود. کاربردی بودن برنامه و طرح به دلیل نسبی‌گرایی ناکام می‌ماند. رویکرد کثرت‌گرایانۀ ورسی و کرونباخ[4] می‌خواهد از سه چشم‌انداز آزمایشی (اثبات‌گرایانه)، پراگماتیستی و برساخت‌گرایانه (تفسیری) استفاده کند. این رویکرد تلفیقی است. ایراد رویکرد این است که چگونه و از کجا باید کار را شروع کرد. نوعی سردرگمی در اینجا وجود دارد و نتایج چندان رضایت‌بخش نیستند (Pawson & Tilley,1997: 6-27)

 ارزشیابی رئالیستی از معرفت‌شناسی (تئوری برنامه‌ها) شروع می‌شود و به هستی‌شناسی (زمینه)، روش‌شناسی، برنامه‌ریزی، و کاربردپذیری ختم می‌شود (Pawson & Tilley, 1997: 220). بنابر ارزشیابی رئالیستی، در ارزشیابی هر سیاست و یا تئوری برنامه‌ای باید چهار بعد اساسی در نظر گرفته شود: 1) مداخله و اقدامات برنامه‌ای؛ 2) زمینۀ اجتماعی هدف؛ 3) مکانیزم فعال‌شده در زمینۀ اجتماعی توسط برنامه و یا مداخلۀ موردنظر؛ 4. شکل‌گیری پیامد از طریق مکانیزم (Pawson & Tilley, 1997: 220). زمینه‌های اجتماعی سیاست‌ها را تغییر می‌دهند و دگرگون می‌کنند. این مراحل ــ یعنی برنامه‌ها (مداخلات)، مکانیزم‌ها و زمینۀ اجتماعی ــ مواردی هستند که رئالیست‌ها در ارزشیابی سیاست‌ها و پیامدهای آنان به کار می‌گیرند. برخی سیاست‌ها می‌تواند یک برنامه، و برخی می‌تواند بیش از یک برنامه داشته باشند. ترکیب تئوری برنامه شامل مداخله، زمینه، مکانیزم علی و پیامد است که به‌اختصار به آنICMO [5] گفته می‌شود. تئوری برنامه مفروضاتی درمورد ICMO است که به‌طور تجربی باید آزموده شود. سیاست‌های ضدّ فساد چند برنامه‌ای است؛ به زبان رئالیستی، چندICMO دارد. این ICMO‌ها باید استخراج و معرفی و آزمون شوند.

5. روش تحقیق

با توجه به تئوری برنامه، هر برنامه قرار است به روش خاصی و در زمینۀ مشخصی با مکانیزمی کار کند، و قرار است پیامد موردانتظاری را رقم بزند. این موارد کدام‌اند؟ این موارد با استفاده از ادبیات فساد و ضدّ فساد، تحلیل اسنادی و مصاحبه و شواهد عددی مشخص می‌شوند (Kazi, 2003; Pawson et al, 2004; Blamey & Mackenzie, 2007; Wong & et al, 2013; Taplin & clark, 2016; Wong & et al, 2016). بنابراین، قبل از هر چیز با کمک بررسی اسناد تمام قوانین، مقررات و مصوبات و یا نهادهای مرتبط با ضدّ فساد شناسایی و معرفی می‌شوند. با توجه به ادبیات نظری فساد و ضدّ فساد و تحلیل اسنادی قوانین و مقررات منطق عمل هر برنامه و یا مداخله استخراج می‌شود. سپس تئوری برنامه یا اجزای ICMO معرفی می‌شوند. به دلیل محدودیت‌های یک تئوری، برنامه (آزادسازی یا خصوصی‌سازی) به‌صورت تجربی آزمایش می‌شود.

6. یافته‌های تحقیق

برنامه‌های ضدّ فساد شامل قوانین و نهادهای می‌شوند که به‌صورت قانون و یا آیین‌نامه مشخص شده‌اند (رونق، 1394). برنامه‌های ضدّ فساد در ایران، هفت برنامه را در بر می‌گیرد که هرکدام در نهایت قرار است فساد را کم کنند. این برنامه‌ها که در جدول 1 به‌صورت مبسوط معرفی شده‌اند شامل هفت تئوری برنامه یا ICMO هستند:

1. برنامۀ از بین بردن فرصت فساد. شامل قوانین منع، منطق عمل آن از بین بردن فرصت رفتار فسادآمیز به‌خصوص برای کارکنان ارشد، مکانیزم شکل‌گیری تعهدی کاری، ترس از تنبیه و پیامد آن کاهش فساد.

2. برنامۀ بازدارندگی و مجازات. شامل قوانین رسیدگی و مجازات (محاکم قضایی و هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری)، منطق عمل آن کنترل فساد از طریق بازدارندگی و رسیدگی و محاکمۀ پروند‌های فسادآمیز افراد فاسد، مکانیزم شکل‌گیری تشویش و ترس از تنبیه و پیامد آن کاهش فساد.

3. برنامۀ شفافیت. شامل قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، کنوانسیون مبارزه با فساد، قانون پول‌شویی منطق عمل آن ایجاد شفافیت، جریان آزاد اطلاعات و دسترسی به اطلاعات اسناد مجاز برای همه آحاد جامعه، مکانیزم ترس از روشن شدن امور، ترس از دستگیری و پیامد آن سهل، ساده و روشن شدن امور، مقاوم شدن سیستم در برابر فساد.

4.برنامۀ آزادسازی (خصوصی‌سازی).شامل سیاست‌های اجرای اصل 44 (به‌ویژه خصوصی‌سازی)، منطق عمل آن آزادسازی اقتصاد دولتی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی به روش مزایده و بازار بورس، مکانیزم انحصارزدایی و ایجاد رقابت و پیامد آن کاهش فساد.

5. برنامۀ تنظیم امور بودجه‌ای و مالی. شامل قانون بودجه و قانون محاسبات عمومی و ذی‌حسابی‌ها، منطق عمل کنترل فساد از طریق تنظیم و کنترل امور بودجه‌ای، مالی و اقتصادی دستگاه‌های دولتی، مکانیزم پاسخگویی مالی و پیامد آن کاهش فساد.

6. برنامۀ آشکارگی و حسابکشی. شامل قوانین دیوان محاسبات، بازرسی کل کشور و سازمان حسابرسی، منطق عمل آن کنترل فساد (در سازمان حسابرسی و دیوان محاسبات) از طریق حساب‌کشی چگونگی مصرف بودجۀ کشور در دستگاه‌های دولتی، روشن کردن تخلفات اقتصادی و مالی و (و فقط در دیوان محاسبات) تشکیل پرونده و رسیدگی قضایی مستقیم؛ کنترل فساد (در سازمان بازرسی کل کشور) از طریق نظارت مستمر بر امور اداری کلیۀ دستگاه‌های دولتی، آشکار کردن تخلفات، تشکیل پرونده، گزارش، پیگیری و رسیدگی تخلفات اداری و مالی در محاکم قضایی به‌طور غیرمستقیم، مکانیزم شکل‌گیری ایجاد ترس از کشف شدن تخلف، ترس از تنبیه و پیامد آن کاهش فساد.

7. برنامۀ اصلاح نظام اداری، شایسته‌سالاری و فرهنگ‌سازمانی. شامل سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، مصوبۀ شواری عالی اداری، نظام مدیریت و اخلاق حرفه‌ای سازمانی، منطق عمل آن کنترل فساد از طریق ایجاد تعهد اخلاقی و ارزشی، پاسخگویی و درستکاری در کارکنان دولت، شایسته‌سالاری، هوشمند‌سازی اداری و نظارت و ارزیابی، مکانیزم تعهد ارزشی، درستکاری و پیامد آن کاهش فساد.

جدول 1. برنامه، منطق عمل، مکانیزم و پیامد سیاست‌های ضدّ فساد در ایران

 

برنامه‌های ضدّ فساد

(محتوا و مؤلفه‌های اساسی برنامه‌ها)

منطق عمل و مکانیزم برنامه

(چگونه و برای چه کسانی)

پیامد

1

قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی، قانون ممنوعیت گرفتن پورسانت در معاملات خارجی، قانون مربوط به منع مداخلۀ وزرا و نمایندگان مجلس و کارمندان در معاملات دولتی، قانون مربوط به رسیدگی دارایی وزرا و کارمندان دولت

(برنامۀ از بین بردن فرصت فساد)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق از بین بردن فرصت رفتار فسادآمیز به خصوص برای کارکنان ارشد

مکانیزم: شکل‌گیری تعهد کاری، ترس از تنبیه

کاهش فساد

 

2

دادگاه اصل 49 قانون اساسی مربوط به ثروت‌های نامشروع، قانون مجازات اسلامی، قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا، اختلاس و کلاهبرداری، قانون مجازات اخلالگران نظام اقتصادی، قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی، قانون رسیدگی به تخلفات اداری، قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، قانون نظارت بر رفتار قضات، آیین‌نامۀ اجرایی تبصرۀ 4، مادّۀ 6 ، قانون سلامت اداری

(برنامۀ بازدارندگی و مجازات)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق

بازدارندگی و مجازات به‌وسیلۀ رسیدگی به پروند‌های فسادآمیز افراد فاسد

مکانیزم: شکل‌گیری ترس از تنبیه

کاهش فساد

3

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، کنوانسیون مبارزه با فساد، قانون پول‌شویی، ضوابط سامانۀ الکترونیکی در شبکۀ بانکی، آیین‌نامۀ اجرایی، مادّۀ 3، قانون ارتقای سلامت اداری (پایگاه اطلاعات قراردادهای کشور)، آیین‌نامۀ اجرایی شناسۀ ملی تبصرۀ 1، بند ب، مادّۀ 12 قانون ارتقای سلامت اداری (شناسۀ ملی)، آیین‌نامۀ اجرایی بند الف مادّۀ 12 قانون سلامت اداری (طرح حدنگاری)، آیین‌نامۀ اجرایی، تبصرۀ بند ج، مادّۀ 28 قانون ارتقای سلامت اداری (شورای دستگاه‌های اجرایی)،

(برنامۀ شفافیت)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق ایجاد شفافیت، جریان آزاد اطلاعات و دسترسی به اطلاعات اسناد مجاز برای همۀ آحاد جامعه

مکانیزم: ترس از روشن شدن امور، ترس از دستگیری، ترس از دست دادن پول

کاهش فساد

4

قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل 44

(به‌ویژه خصوصی‌سازی)

 

(برنامۀ آزادسازی اقتصادی)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق ایجاد رقابت، آزادسازی اقتصاد دولتی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی به روش مزایده و بازار بورس

مکانیزم: شکل‌گیری توانمندی بخش خصوصی، شکل‌گیری تعهد اجتماعی در بخش خصوصی، انحصارزدایی و شکل‌گیری رقابت

کاهش فساد

5

قانون محاسبات عمومی، قانون بودجه (سازمان برنامه و بودجه، ذی‌حسابی‌های وزارت دارایی)

(برنامۀ تنظیم امور بودجه‌ای و مالی)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق تنظیم و رسیدگی و نظارت و کنترل امور بودجه‌ای، مالی و اقتصادی دستگاه‌های دولتی

مکانیزم: پاسخگویی مالی

کاهش فساد

6

قانون دیوان محاسبات، قانون بازرسی کل کشور،، قانون سازمان حسابرسی، مادّۀ 4 قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد (پوشش اطلاعاتی وزارت اطلاعات)

 

 

(برنامۀ آشکارگی و حساب‌کشی، پیگیری)

منطق عمل: کنترل فساد (در سازمان حسابرسی و دیوان محاسبات) از طریق حساب‌کشی چگونگی مصرف بودجۀ کشور در دستگاه‌های دولتی، روشن کردن تخلفات اقتصادی و مالی و (و فقط در دیوان محاسبات) تشکیل پرونده و رسیدگی مستقیم و صدور رأی؛ کنترل فساد (در سازمان بازرسی کل کشور) از طریق نظارت مستمر بر امور اداری کلیه دستگاه‌های دولتی، آشکار کردن تخلفات، تشکیل پرونده، گزارش، پیگیری و رسیدگی تخلفات اداری و مالی در محاکم قضایی به‌طور غیرمستقیم

مکانیزم: شکل‌گیری تعهد کاری، ایجاد ترس از کشف شدن تخلف، ترس از تنبیه

کاهش فساد

7

سیاست‌های کلی نظام اداری، مصوبۀ شواری عالی اداری، نظام‌نامه مدیریت پاسخگویی به شکایات مردم، مادّۀ 7 قانون ارتقای سلامت اداری (منشور اخلاق حرفه‌ای)، آیین‌نامۀ اجرایی، تبصرۀ 1، مادّۀ 25 قانون خدمات کشوری (سوگندنامه و منشور اخلاقی کارمندان)، طرح تکریم مردم و جلب رضایت ارباب‌رجوع

(برنامۀ اصلاح نظام اداری، شایسته‌سالاری و فرهنگ‌سازمانی)

منطق عمل: کنترل فساد از طریق پاسخگویی در کارکنان دولت، شایسته‌سالاری، هوشمند‌سازی اداری و نظارت و ارزیابی

 

 

مکانیزم: تعهد ارزشی، درستکاری و پاسخگویی

افزایش سلامت اداری

 

7. ارزشیابی رئالیستی برنامۀ آزادسازی اقتصادی (خصوصی‌سازی)

خصوصی‌سازی به‌طور عملی به‌عنوان بخشی از نخستین برنامۀ پنج‌سالۀ اقتصادی ـ اجتماعی در سال 1368 آغاز شد. این طرح بخشی از برنامۀ کلی دولت در زمینۀ آزادسازی و منطقی کردن محیط اقتصادی پس از جنگ بود و به‌منظور احیای بخش خصوصی کشور، فروش و واگذاری صدها مؤسسۀ ملی‌شده یا مصادره‌شده در سال‌های پس از انقلاب اسلامی و اقدامی در جهت تحقق چارچوب قانون اساسی صورت پذیرفت. واگذری شرکت‌ها در طول سال‌های 1370 ـ 1373 در قالب برنامۀ اول و مصوبات هیئت‌وزیران، در سال‌های 1374 ـ 1376 براساس تبصرۀ 35 قانون بودجۀ سنواتی و در سال‌های بعد به‌وسیلۀ قانون برنامۀ سوم انجام شده است. بر این اساس، در سال 1377 با تشکیل کمیته‌های کارشناسی، بحث‌ها پیرامون اصل 44 آغاز و سرانجام پس از پنج سال کار مستمر و متناوب، نتایج در سال 1382 در مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه و در سال 1384 مصوبات آن ابلاغ و سرانجام در سال 1387، قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم در مجلس تصویب شد. مسئلۀ اساسی در این تئوری برنامه این است که خصوصی‌سازی، به‌عنوان یک اصلاح ساختاری اساسی برای مقابله با فساد، قرار است چگونه عمل کند. خصوصی‌سازی قرار است با اقدامات خود مکانیزم رقابت و انحصارزدایی را در بستر اقتصادی جامعۀ ایرانی فعال و از آن طریق فساد را کاهش دهد.

7. 1. تئوری برنامه

پرسش‌های اصلی تئوری برنامه عبارت است از:

ـ برنامۀ خصوصی‌سازی در مقابله با فساد چگونه عمل کرده است؟ در کدام قسمت‌ها موفق عمل کرده و در کدام قسمت‌ها موفق نبوده است (پیامد موردانتظار).

ـ این برنامه چگونه و چطور می‌خواهد خصوصی‌سازی را اجرا کند؟ ویژگی‌های فرایند خصوصی‌سازی چگونه است. آیا ابزارها و روش‌ها کافی و دقیق هستند؟ (چیستی برنامه).

ـ این برنامه از طریق خصوصی‌سازی دربارۀ چه کسانی قرار است انجام شود؟ (گروه‌های هدف).

ـ وضعیت اجرای خصوصی‌سازی چگونه است؟ (چگونگی اجرای برنامه)

ـ شرایطی که این برنامه و مکانیزم در آن عمل می‌کند، کدام است؟ آیا شرایط عامل خنثی کردن چگونگی خصوصی‌سازی و مکانیزم آن است؟ (زمینۀ اجتماعی).

ـ مکانیزمی که فعال می‌کند کدام است؟ آیا مکانیزمی که فعال می‌شود می‌تواند جلوی انحصارگرایی را بگیرد؟ (مکانیزم برنامه).

7. 2. چیستی برنامه (مداخله)

ـ روش‌های واگذاری

طبق مادّۀ 19 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 هیئت واگذاری، هیئت واگذاری مجاز است حسب شرایط متناسب با مفاد این مادّه از همۀ روش‌های ممکن برای واگذاری بنگاه‌ها و مالکیت (اجاره به‌شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال) و واگذاری مدیریت (اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت)، تجزیه، واگذاری، انحلال و ادغام شرکت‌ها، حسب مورد، استفاده کند. همچنین در موارد نیاز، هیئت واگذاری می‌تواند نسبت به دادن مجوز قرارداد اجاره و پیمان مدیریت بنگاه قابل‌واگذاری به بخش‌های غیردولتی، موافقت کند. در این موارد، هیئت واگذاری موظف است چهارچوب بهره‌برداری از شرکت مورداجاره را دقیقاً مشخص کند و پس از بررسی صلاحیت فنی و علمی‌از طریق برگزاری مناقصه یا مزایده اقدام کند. در روش‌های واگذاری به زبان ساده واگذاری مالکیت از طریق فروش کل سهام و یا بخشی از سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت به بخش‌های غیردولتی از روش‌های بورس، فرا بورس، مزایده و مذاکره و به یکی از سه طریق تدریجی، بلوکی و ترجیحی انجام می‌شود.

ـ عاملیت خصوصی‌سازی و گروه هدف

شرکت‌هایی در اقتصاد ایران قابل‌واگذری هستند که جزو گروه 1 و 2 قانون سیاست‌های اجرای اصل 44 باشند. این دو، به یک معنا، تمام شرکت‌هایی را در برمی‌گیرد که جزو گروه 3 نیستند. در زمینۀ واگذاری شرکت‌های دولتی، وزارت امور اقتصادی و دارایی همراه با دو متولی خود، هیئت واگذاری و سازمان خصوصی‌سازی متولیان اقدام هستند. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است اطلاعات و مدارک و صورت‌های مالی مربوط به بنگاه‌های قابل‌واگذاری را دریافت و از طریق سازمان حسابرسی یا حسابداران رسمی بررسی و تأیید کند. همچنین، مکلف است در صورت تقاضای خریدار، اطلاعات، مدارک و صورت‌های مالی تأییدشده را در اختیار آن‌ها قرار دهد. سازمان خصوصی‌سازی مکلف است با رعایت مفاد قانون برای فروش بنگاه‌های مشمول واگذاری بازاریابی کند و فرایند واگذاری را، پس از طی مراحل مذکور در قانون، با زمان‌بندی مشخص دوماهه انجام دهد. در این راستا، سازمان خصوصی‌سازی به‌عنوان عامل اصلی چندین وظیفه دارد: اعمال نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی در امر واگذاری‌ها. برنامه‌ریزی واگذاری سهام شرکت‌ها مشتمل بر شرایط و نحوۀ واگذاری سهام در چارچوب قوانین و مقررات مربوط پس از تصویب هیئت واگذاری؛ تعیین بانک‌ها، مؤسسات تأمین سرمایه و شرکت‌های سرمایه‌گذاری جهت تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام؛ شناسایی و انجام اقدامات اجرایی لازم برای تبدیل تصدی‌های قابل‌واگذاری دولتی که در قالب غیر شرکتی اداره می‌شوند، به شخصیت حقوقی مناسب و انجام عملیات واگذاری آن‌ها؛ انجام وظایف دبیرخانۀ هیئت واگذاری، انجام سایر وظایفی که برای واگذاری سهام و خصوصی‌سازی در چارچوب برنامه‌های توسعه‌ای کشور و قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط، به سازمان محول شده یا می‌شود؛ نظارت بر اجرای دقیق مفاد قراردادهای مربوط به واگذاری؛ نظارت و پشتیبانی بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری.

7. 3. مکانیزم

خصوصی‌سازی قرار است با اقدام خود باعث فعال شدن بخش خصوصی شود؛ یعنی با گسترش بخش خصوصی و واگذری شرکت‌های دولتی، بخش خصوصی توانمند می‌شود. اگر خصوصی‌سازی انجام شود، قرار چه اتفاقی بیفتد؟ چه مکانیزم‌هایی فعال می‌شود؟ با اجرای خصوصی‌سازی، مکانیزم‌هایی چون فعال شدن بخش خصوصی، ایجاد رقابت و انحصارزدایی اتفاق می‌افتد. با اتفاق افتادن مکانیزم‌های موردنظر، فساد از دستگاه‌های دولتی به خصوص شرکت‌های دولتی زدوده می‌شود. ولی اگر خصوصی‌سازی نتواند چنین اتفاقی را رقم بزند به معنای آن است که زمینۀ اجتماعی در جای مانع چنین امری شده است.

7. 4. فرضیات تئوری برنامه

1) خصوصی‌سازی در ایران اجرا شده است.

2) خصوصی‌سازی نتوانسته است مکانیزم موردنظر را فعال کند.

3) زمینه (و مکانیزم‌های مختل‌کنندۀ آن و یا مداخلۀ ناقص) مانع از فعال شدن مکانیزم موردنظر توسط خصوصی‌سازی شده است.

4) پیامد مبارزه با فساد ناکام مانده است.

7. 5. مدل تئوری برنامه

شکل 1. مدل تئوری برنامۀآزادسازی (خصوصی‌سازی)

در تحلیل ارزشیابی رئالیستی، فرض بر این اساس است که با مداخله، مکانیزم ایجاد رقابت و انحصارزدایی در زمینۀ خاصی فعال می‌شود و عدم وجود رانت‌خواری رقم می‌خورد. اگر نبودنِ رانت‌خواری شکل نگرفت برای این است که مکانیزم براثر ویژگی‌های مندرج در زمینه نتوانسته است فعال شود. به‌عبارتی، زمینه مانع کار است. بررسی زمینه و ویژگی‌های آن هدف اصلی است. اگر مواردی باشد که مداخلۀ مکانیزم ایجاد رقابت و انحصارزدایی را فعال کرده باشد و در همان زمینه رانت‌خواری کاهش یافته باشد، می‌توان از این برنامۀ موفق برای مقایسه استفاده کرد و علل ناکامی موارد ناموفق را بیرون کشید. به‌عبارتی، هدف استفاده از مدل مقایسه‌ای برای استخراج علل فعال نشدن مکانیزم در زمینۀ موردنظر است. در غیر این صورت، براساس منطق تک‌برنامه تحلیل انجام می‌شود.

7. 6. سؤالات تئوری برنامه

1. میزان واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی چقدر است؟ کم و یا زیاد؟

2. انحصارزدایی و ایجاد رقابت چقدر است؟ (کم یا زیاد)؟ کجاها زیاد است؟

3. (اگر زیاد است) آیا براثر این ایجاد رقابت فساد کاهش یافته است؟ چه ویژگی زمینه‌ای در آن جا وجود دارد که این مکانیزم عمل می‌کند؟

4. (اگر کم است) چه ویژگی‌ها و عواملی در بستر اجتماع مانع فعال شدن انحصارزدایی و ایجاد رقابت می‌شود؟

7. 7. جمع‌آوری و تحلیل داده‌ها

در این برنامه با دو نفر از کارشناسان سازمان خصوصی‌سازی مصاحبه شده است. برخی شواهد عددی نیز ارائه شده است. برنامه به‌صورت تک‌برنامه‌ای است ولی از منطق علیت پیروی می‌کند.

 مداخله. واگذاری شرکت‌های دولتی کم‌وبیش انجام شده است و می‌توان گفت تقریباً موفق است. از سال 1380 تا 1396 تقریباً 160 هزارمیلیارد تومان (براساس پایۀ پولی 1390) واگذاری انجام شده است. همۀ واگذاری‌ها طبق قانون بودند. همۀ واگذاری‌ها به بخش خصوصی نیست اما اگر به بخش عمومی غیردولتی نیز داده شده است، قانونی است. برخی برای ردّ دیون بود و بخشی هم برای سهام عدالت است. سهم بخش خصوصی واقعی، اگر سهم تعاونی‌ها را کم کنیم، 13 الی 17 درصد است. درهرصورت، بهترین شرکت‌ها واگذار شده است. مابقی هم در دست اقدام است. در زمینۀ فعالیت‌های بانکی هم بانک‌های خصوصی‌شده و یا به‌طور خصوصی ایجادشده 22 بانک (غیردولتی تجاری و قرض‌الحسنه) وجود دارد. بیش از 20 نوع موسسۀ مالی و اعتباری خصوصی مجاز و غیرمجاز نیز وجود دارد.

مکانیزم. در این زمینه اطلاعات شاید چندان دقیق نباشد، ولی محاسبات (شاخص هرفیندال ـ هیرشمن) نشان می‌دهد که در قسمت شرکت‌ها رقابت چندان افزایش پیدا نکرده است. به‌عبارتی، انحصار هنوز وجود دارد. اگر مقدار عددی محاسبه بالای 18/0 باشد نشان از الگوی پولی سخت و انحصاری است. در ایران شاخص موردنظر بالا است. البته سازمان خصوصی‌سازی مسئول ایجاد رقابت نیست. فرض اصلی این است که با کاهش بخش دولتی، فضای رقابتی و انحصارزدایی شکل می‌گیرد ولی ظاهراً تجربه و محاسبات عکس این را نشان می‌دهد. در حوزۀ بانکداری، گویا رقابت‌پذیری بیشتر شده است. طبق برآوردها آمار H =0/45 نشان از نوعی رقابت انحصاری دارد (از بی‌نهایت منفی تا 1+). این امر شاید با خصوصی‌سازی شکل گرفته باشد و شاید هم اجازۀ صدور فعالیت بخش خصوصی در فعالیت‌های بانکی شکل گرفته باشد. نمی‌توان دقیق تعیین کرد، ولی رقابت در این زمینه افزایش یافته است.

 زمینه. رقابت فقط با واگذاری ایجاد نمی‌شود. مهم‌تر از واگذاری فضای کسب‌وکار و آزادی اقتصادی است. وضعیت فضای کسب‌وکار چندان مناسب نیست. در 2017 م، رتبۀ ایران در بین 190 کشور که بانک جهانی اعلام کره، 120 است. وقتی فضای کسب‌وکار خوب نیست، چگونه می‌توان انتظار رقابت و انحصارزدایی داشت؟ میانگین شاخص آزادی اقتصادی هریتیج در دورۀ 2011 ـ 2015 م برای ایران 8/41 از 100 است. عدد کمتر از 9/49 نشان از فضای بسته برای فعالیت و رقابت اقتصادی دارد. همچنین، این شاخص نشان می‌دهد با وجود واگذاری‌ها، بخش عمومی هنوز گسترده است (طبق نماگرهای اقتصادی بانک مرکزی نسبت منابع بودجه شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی روندی افزایشی از 9/2 در سال 1385 به 8 درصد در سال 1391 رسیده است). فقط این مورد نیست، بلکه می‌توان از عدم تحقق سرمایه‌گذاری طبق برنامۀ توسعه صحبت کرد. جذب سرمایه‌گذاری در این چهار سال اخیر، تنها 11 میلیارد دلار است. این مقدار برای ایجاد رقابت کم است. هنوز نمی‌توان گفت انحصارزدایی اتفاق افتاده است. محاسبات کارشناسان هم این را نشان می‌دهد. نظارت مقرراتی ضعیف، فضای کسب‌وکار نامناسب، نقدینگی زیاد افراد، سودجو بودن سپرده‌گذاران و... باعث شده است رقابت‌پذیری مؤسسات مالی انحراف پیدا کند. بالابردن نرخ بهرۀ بانکی سپرده‌گذاران تا بالای 25 درصد در فضای اقتصادی که نمی‌تواند پشتوانۀ مولدی چنین پول‌های باشد رقابت‌پذیری را با مشکل مواجه کرده است. چنین رقابت‌پذیری سودجویانه نمی‌تواند فساد را از بین ببرد. برعکس، خود زمینۀ جدید فساد است. ورشکستگی مؤسسات مالی چون کاسپین، فرشتگان و آرمان و... همین مورد را نشان می‌دهد. بانک‌هایی چون دی، سرمایه و قوامین و... نیز در این ماجرا شریک هستند.

 پیامد. اگر منظور این است که واقعاً بخش خصوصی واقعی کاهش فساد داشته است، برآورد دقیقی وجود ندارد. ولی این بخش هم برای ادامۀ حیات در فضای کسب‌وکار نامناسب نیاز به فساد دارد.

جدول 2. شاخص‌های اصلی

سال به میلادی

۲۰۱۲

۲۰۱۳

۲۰۱۴

۲۰۱۵

۲۰۱۶

۲۰۱۷

فضای کسب ‌وکار (زمینه)

۵۰

۸۷

۱۰۷

۱۳۲

۱۱۹

۱۲۰

شاخص آزادی اقتصادی (زمینه)

۴۲/۲

۴۳

۴۰

۴۲

-

-

رقابت‌پذیری (مکانیزم)

۶۲

۶۶

۸۲

۸۳

۷۴

۶۹

فساد (پیامد)

۱۳۳

۱۴۴

۱۳۶

۱۳۰

۱۳۱

-

بین چهار شاخص مطرح در جدول 2 ارتباطی وجود دارد. شاخص‌های فضای کسب‌وکار اقتصادی، رقابت‌پذیری و آزادی اقتصادی چندان مطلوب نیستند. شاخص فساد هم همین‌طور است. البته بین این شاخص‌ها ارتباط علّی و معلولی مستقیم موردنظر نیست. مکانیزم رقابت‌پذیری و انحصارزدایی نمی‌تواند در فضای کسب‌وکار و همچنین آزادی اقتصادی بسته عمل نماید بنابراین نمی‌تواند فساد را از بین ببرد. درنتیجه فساد با وجود خصوصی‌سازی هنوز وجود دارد.

تئوری اصلی که در برنامۀ خصوصی‌سازی نهفته، این است که افراد سودجو و منفعت‌طلب با آماده شدن شرایط امکان رشد و ترقی دارند. در اقتصاد دولتی، چنین امری ممکن نیست. به‌عبارتی، اقتصاد دولتی مفسده‌انگیز و رانت‌خوارانه است. با خصوصی شدن اقتصاد، افراد به دلیل سودجو بودن نمی‌توانند علیه منافع خود عمل کند. در ایران، خصوصی‌سازی فعال است ولی برنامۀ موفقی تلقی نمی‌شود. آیا می‌توان گفت که تئوری برنامۀ خصوصی‌سازی کلاً ایراد دارد. مسلّماً درمورد شرکت‌های واگذارشده نمی‌توان گفت چون زمینۀ اجتماعی باعث خنثی شدن مکانیزم رقابت‌پذیری شده است (برعکس کشورهایی چون انگلستان، فرانسه و آلمان که شرایط زمینه‌ای را برای خصوصی‌سازی فراهم کرده بودند)؛ ولی در مورد مؤسسات مالی که رقابت‌پذیری تا حدودی شکل گرفته است، جای بحث وجود دارد. مشکل کار همان‌طور که اشاره شد به بی‌نظمی نهادی در این حوزه برمی‌گردد. همین امر باعث شده است تا خصوصی‌سازی چندان موفق نباشد. این برنامه بدون سروسامان دادن به بستر عمل خود نمی‌تواند موفق باشد. آنچه می‌توان در زمینۀ خصوصی‌سازی گفت، این است که در ابتدا باید زمینه برای به‌گونه‌ای آماده کرد که رقابت شکل بگیرد. در ادامه، باید نظم نهادی حامی رقابت‌پذیری باشد تا به انحراف کشیده نشود. در این صورت، شاید خصوصی‌سازی کاهش فساد منجر شود. چون در ایران چنین اتفاقی نیفتاده است فعلاً در حد فرضیه باقی می‌ماند.

8. نتیجه

تحلیل ارزشیابی رئالیستی روشی است که کمک می‌کند محققان بدانند یک برنامه و یا مداخله در نهایت قرار است چه پیامدی را رقم بزند؟ همچنین قرار است چگونه پیامد را رقم بزند و در چه بستری این کار را انجام دهد؟ هدف تحلیل ارزشیابی رئالیستی ارزیابیِ عملکرد به‌صورت ساده نیست بلکه دنبال این است که چه چیزی، چرا، چگونه و تحت چه شرایطی اتفاق افتاده و یا نیفتاده است. به‌عبارتی، صرف اقدام و عمل یک برنامه برای موفقیت کافی نیست. اقدامات انجام‌شدۀ برنامه نمی‌تواند یک برنامه را موفق کند. تفاوت بین برنامۀ فعال و با یک برنامۀ موفق وجود دارد. برنامۀ موفق مکانیزم علی موردنظر خود را در زمینه فعال می‌کند و از آن طریق پیامد موردنظر را رقم می‌زند. تحلیل علیت در ارزشیابی رئالیستی عنصر محوری تلقی می‌شود. سیاست‌های ضدّ فساد در ایران نیز مداخلات و برنامه‌هایی هستند که قرار است فساد را کاهش دهند. بین برنامه‌های ضدّ فساد تفاوت‌های معناداری وجود دارد. هرکدام برای اجرای منطق عملی دارند که از طریق آن عمل می‌کنند و قرار است مکانیزم موردنظر خود را فعال کنند. در این میان، برای مثال، برنامۀ خصوصی‌سازی قرار است با اقدام خود مکانیزم علّی رقابت و انحصارزدایی را در بستر اجتماعی ـ اقتصادی ایران رقم بزند و از این طریق رانت‌خواری و فساد را کاهش دهد. خصوصی‌سازی برنامۀ فعالی تلقی می‌شود ولی برای اساس مفروضات تئوریک که قرار است فساد را کاهش دهد، برنامۀ موفقی تلقی نمی‌شود. خصوصی‌سازی نتوانسته است مکانیزم برنامۀ خود ــ یعنی رقابت‌پذیری و انحصارزدایی بین شرکت‌ها ــ را فعال کند و درنتیجه فساد همچنان باقی است. در فعالیت‌های مالی هم که رقابت‌پذیری فعال شده است به دلیل نبود نظم نهادی قوی فساد به‌گونه‌ای دیگر رشد کرده است.



[1]. Roy Pawson

[2]. Patton

[3]. Lincoln and Guba

[4] .Rossi and Cronbach

[5]. intervention-context-mechanism-outcome

الوانی، مهدی. و همکاران. 1389. «مؤلفه‌های تدوین استراتژی ملی فساد جمهوری اسلامی ایران». نشریۀ مدیریت دولتی. سال 2. شمارۀ 4. صص 3ـ22.

توکلی، احمد. 1395. «دستگاه‌های نظارتی خود آلوده به فساد شده‌اند». دیده‌بان شفافیت و عدالت. قابل دسترس در:

http://daad.ir/?p=6020  [13/2/1395] .

رونق، یوسف. 1394. «مجموعۀ قوانین و مقررات تأمین و ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد». تهران: فرامنش.

رسولی، رضا .1387. « نقش بانک جهانی در مبارزه با فساد ». مجلۀ تحول اداری. سال 8. شمارۀ 5. صص 61ـ77.

زرندی، سعید و جواد معدنی. 1394. «طراحی مدل بومی مبارزه با فساد اداری در ایران». دانش ارزیابی. سال 7. شمارۀ 24. صص 5ـ24.

خضری، محمد .1387. «آسیب‌شناسی روش‌های مبارزه با فساد اداری در ایران». فصلنامۀ مطالعات راهبردی. سال 11. شمارۀ 42. صص 813ـ836.

خداد حسینی، حمید. و محسن فرهادی‌نژاد .1380. «بررسی فساد اداری و روش‌های کنترل آن». پژوهش‌های مدیریت در ایران. سال 5. شمارۀ 1.صص 37ـ53.

شهبازی، عیدالله .1392. «ظهور و سقوط سلطنت پهلوی، خاطرات ارتشبد سابق حسین فردوست». مؤسسۀ مطالعات و پژوهش‌های سیاسی. انتشارات اطلاعات.

شمس، عبدالحمید. 1391. «مقدمه‌ای بر مهندسی نظام کنترل و نظارت برای جلوگیری از پیدایش فساد نظام‌مند». فرایند مدیریت توسعه. سال 25. شمارۀ 1. صص 149ـ179.

عباسیان، عزت‌الله. و محمدمعین جهانگیر. 1388. «ترکیب هزینه‌های اقتصادی فساد». اطلاعات اقتصادی ـ سیاسی. شمارۀ 263ـ264. صص 108ـ119.

فرخ‌سرشت، بهزاد. 1383. «بررسی عوامل مؤثر بر بروز فساد اداری به‌منظورارائۀ الگویی جهت کاهش اثرات آن در روند الگویی جهت کاهش اثرات آن در روند توسعۀ جمهوری اسلامی ایران». دانش مدیریت. شمارۀ 66. صص 65ـ84.

فرهادی‌نژاد، محسن و محمد لگزیان. 1390. «پیمایش طولی در زمینۀ فساد اداری و روش‌های کنترل آن». چشم‌انداز مدیریت دولتی.  شمارۀ 8. صص 45ـ60.

ملک‌محمدی، حمیدرضا. و محمدجوادحق‌شناس. 1392. «سیاست‌گذاری مبارزه با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران و ارائۀ الگوی مطلوب: مطالعۀ تطبیق ترکیه و پاکستان». فصلنامۀ سیاست (مجلۀ دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی). سال 43. شمارۀ 1.صص 137ـ154.

 

Blamey, Avril. & Mhairi Mackenzie.2007. “Theories of change and Realistic Eavluation”. Evaluation. Vol 13. No 4. pp 439-455.

Groenendijk, Nico .1997. “a principal-agent model of corruption”. Crime, Law & Social Change. No 27. pp 207–229.

Hall, Matthew .2009. “the corruption enigma: understanding success and failure of corruption reform program in highly corrupt countries”. Old Dominion University. A dissertation for the Degree of Doctor of Philosophy.

Huther Jeff & Anwar Shah .2000. “Anti-corruption Policies and Programs: a Framework forEvaluation”. World Bank. Policy Rerserch Working Paper. pp 2501: 1-18.

Kazi, Mansoor .2003. “Realistic Evaluation in practice, Health and Social Work”. Sage publications.

Mutebi. Alex .2008. “explanining the failure of Thailands Anti-corruption Regime”. Development and Change.Vol 39. No 1. pp 147-171.

Shah, Anwar .2008. “Why Fighting Corruption Remains a Losing Battle, Governance, Risk, and Compliance”. Handbook: Technology, Finance, Environmental, and International Guidance and Best Practices. Edited by Anthony Tarantino. pp 133-151.

Pawson, Ray & Nick Tilley .1997. “realistic evaluation”. London. Sage.

Pawson, Ray et al .2004. “Realist Synthesis: an introduction”. RMP methods. Paper 2. pp 1-47.

Pawson, Ray .2006. “Evidence-Based Policy. A Realist Perspective”. London. Sage.

Persson, Anna et al .2010. “the failure of anti-corruption policies, a theoretical mischaracterization of the problem”. GOG working paper sereris. pp 1-28.

Taplin, Dana H & Helene Clark .2012. “Theory of change Basics: a primer on theory change”. New York. Actknowledge (www.actknowledge.org).

Wong, Geoff et al .2016. “reporting standards for realist evalutions”. RAMESE II. BMC medicine. No 14. 96 (www.ramesesproject.org)

Wong, Geoff et al .2103. Realist synthesis. London. RAMESE TRAING MATERIALS (www.ramesesproject.org).