درآمدی بر رویکرد آرایش سیاسی؛ به مثابه بستری برای ارتقای ظرفیت سیاستگذاری توسعه دولت

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

نویسندگان

1 دانش آموخته دکتری سیاست گذاری عمومی دانشگاه تهران و پژوهشگر ارشد مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری

2 استادِ سیاست‌گذاری عمومیِ دانشگاه تهران

چکیده

مقاله حاضر به بررسی کاربست رویکرد آرایش سیاسی در مطالعه و فهم روندها و سیاست‌گذاری توسعه دولت‌ها می‌پردازد. اخذ چنین رویکردی در واکنش به فقدان مطالعه بخش غیررسمی و پنهان در مطالعات سیاست‌گذاری توسعه است. در این چارچوب معاملات سیاسی است که روندهای یک دولت راهی به سوی درک این مسئله است که چطور نهادهای رسمی بسیار مشابه، مانند قوانین دموکراسی یا قوانینی که بر مدیریت اقتصاد کلان یا آزادسازی تجارت تمرکز دارند، یا سیاست‌های صنعتی، به نتایج گاها بسیار متفاوت دست پیدا می‌کنند. استفاده از تحلیل رویکرد آرایش سیاسی می‌تواند منجر به درک تازه‌ای از «انگیزه‌های تغییر» در کشورهای در حال توسعه شود. این رویکرد کمک می‌کند تا منافع رقیب و موجود در هر کشوری که تغییر توسعه‌ای و بنیادین آن را تسهیل کرده یا با تاخیر مواجه می‌کنند، بهتر تحلیل شوند. همچنین چارچوبی برای تحلیل این مسئله است که دولت و جامعه چه رابطه‌ای با یکدیگر دارند و چه چیزی فرای سیاست رسمی در حکومت قرار دارد. آرایش سیاسی و به دنبال آن معامله‌ی نخبگان بخش‌های اصلی الگویی از ماندگاری و ثبات حکومت هستند. نقش سازمان‌ سیاسی در آرایش سیاسی هم از لحاظ ثبات این آرایش و هم جهتی که در طول زمان در پیش می‌گیرد، بسیار حیاتی است. تحلیل و تجزیه‌ی آرایش سیاسی نشان می‌دهد که تشکیل حکومت تنها یک مجموعه فرمول تکنیکی نیست، بلکه فرآیندی بسیار سیاسی را هم در بر می‌گیرد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات


1. مقدمه

اساساً فهم و تحلیل ماهیت و پویایی‌های روندها و مسیرهای اخذشده به‌منظور نیل به توسعۀ اقتصادی و سیاسی از سوی دولت‌های موفق، دارای ارزش‌های نظری و کاربردی فراوانی برای سیاست‌گذاران و نخبگان جوامع درحال‌توسعه است. در این میان، نقش دولت در توسعه، که از مباحث پرسابقه و مناقشه‌برانگیز در مطالعات توسعه است، اهمیت بسزایی دارد. «بررسی نقش دولت، به معنای بررسی ساختار دولت به‌عنوان نهادی است که سیاست‌گذاری، تنظیم و اجرای تصمیمات گرفته‌شده برای پیشبرد اهداف توسعه‌ای را بر عهده دارد» (فاضلی و محمودیان، 1395: 116-117). در باب رابطۀ دولت و سیاست‌گذاری توسعه، آثار و پژوهش‌ها و رویکردهای متعددی تا به امروز تدوین و ارائه شده است، اما در این رویکردها بر دولت به‌مثابۀ یک کلیت یکپارچه و تنها پیشران توسعه تأکید شده است و توجه اندک و کمتری به «عملکردها و سازوکارهای غیررسمی، نهادهای دولتی ضعیف و ناکارآمد، حضور دائمی گروه‌های ذی‌نفع و نفوذ آن‌ها بر سیاست‌های دولت، وجود منافع متغیر میان بازیگران اصلی سیاست و نزاع مستمر آن‌ها با یکدیگر درون یا از طریق نهادهای رسمی» (فاضلی و محمودیان، 1395: 116) شده است. هدف رویکرد آرایش سیاسی به‌عنوان یکی از رویکردهای متأخر مطالعات توسعه، این است که نگرش همه‌جانبه‌تری به فرایند سیاست‌گذاری توسعه داشته باشد. در این نگاه، اساساً توسعه برخلاف رویکردهای پیشین امری بین‌الأذهانی و بیناکنشی است؛ به‌طوری‌که در این رویکرد دولت در کنار دیگر بازیگران و سازمان‌ها ایجادکنندۀ چارچوبی برای خلق یک نظم تصمیم‌سازی و سیاست‌گذاری برای نیل به اهداف توسعه‌ای یک کشور است. به‌عبارت‌دیگر، استدلال کلی این رویکرد مبتنی بر آن است که سیاست‌گذاری توسعه و بروندادهای آن، ماحصل تطبیق یا عدم تطبیق آرایش سیاسی و استراتژی‌های توسعه در یک کشور است. تمایز این رویکرد با مفاهیم مشابه همچون ائتلاف یا اجماع نخبگانی این است که این مفاهیم در مطالعات توسعه حالت تجویزی داشتند و تنها به‌عنوان یک عامل در فرایند توسعه مدنظر بودند، بی‌آنکه نحوه و چگونگی دستیابی به این اجماع نخبگانی در یک ساخت سیاسی روشن شده باشد. اما رویکرد آرایش سیاسی نسبت به ائتلاف یا معامله و یا اجماع نخبگانی، کلی‌تر و به‌مثابۀ چارچوبی پایدار برای ارتقای ظرفیت سیاستی دولت در امر توسعه است.

هدف اصلی این تحقیق ارائۀ رویکردی متمایز از رویکردهای پیشین در مطالعات سیاست‌گذاری توسعه است که مبتنی بر فهم یک‌سویه و منفرد از دولت به‌عنوان تنها پیشران توسعه بود. این رویکرد با اتخاذ نگاه سیاسی به فرایند سیاست‌گذاری توسعه، مدعی نفی فهم توسعه از طریق ویژگی‌های سازمانی و نهادهای اقتصادی است. وجه دیگر کاربست رویکرد آرایشِ سیاسی عطف توجه به بستر سیاسی توسعه و نقش مهم یک نظم و چارچوب باثبات در راستای افزایش، کارآمدی و مانایی ظرفیت سیاستی دولت برای نیل به اهداف توسعه‌ای است. به همین منظور، انجام این پژوهش، نونهادی ـ تاریخی است. روش تطبیقی ـ تاریخی جزو روش‌های کیفی تحقیق است؛ «این روش قادر به تبیین تداوم‌های تاریخی و اختلافات در خط‌مشی میان کشورها می‌باشد» (مارش و استوکر، 1388: 100). هدف مشترک این‌گونه تحلیل تفسیر کردن رخدادها یا فرایندهای تاریخی در بین تعداد معدودی از موردها است. داده‌های تجربی تحلیل توصیفی ـ تاریخی در دو سطح درون‌موردی و بین‌موردی تحلیل می‌شوند. تأکید بر تفسیرِ تاریخی جوهرۀ تحلیل درون‌موردی است که با تکنیک تحلیل روایت امکان‌پذیر است و در آن سازوکار علی منتج به معلول در یک مورد خاص بررسی می‌شود. واحد تحلیل در تحقیق حاضر ساختار دولت است. در این زمینه، داده‌های مرتبط با ساخت و ظرفیت سیاست‌گذاری دولت از طریق داده‌های تاریخی، کتابخانه‌ای و کیفی به دست آمده است.

2. چارچوب مفهومی

هیچ تعریف جهان‌شمول و پذیرفته‌شده‌ای از «آرایش سیاسی» وجود ندارد. اما تعریف وزارت توسعۀ بین‌المللی انگلستان[1] که در آثار پژوهشی مورد توجه قرار گرفته، می‌تواند نقطۀ شروع مناسبی باشد:

آرایش سیاسی، نمودی از یک درک مشترک است که معمولاً بین نخبگان راجع به نحوۀ سازمان‌دهی و اعمال قدرت ایجاد می‌شود. این آرایش می‌تواند شامل نهادهای رسمی برای مدیریت روابط سیاسی و اقتصادی مثل فرایندهای انتخاباتی، توافق‌های صلح، مسائل مربوط به مجلس، قانون اساسی و تنظیمات بازار باشد. همچنین شامل توافق‌های غیررسمی و غالباً ناگفته و نانوشته است که زیربنای یک نظام سیاسی را شکل می‌دهند، مثلاً توافق بین نخبگان راجع به تقسیم غنائم (یا رانت‌ها یا مزایای رقابتی) (DFID, 2010: 22).

دربارۀ نحوۀ تعریف و درک این مفهوم، گوناگونی قابل‌توجهی در آثار پژوهشی معاصر وجود دارد. اما نقطۀ مشترک آن‌ها، درک آرایش سیاسی به‌عنوان «توافق‌ها، رویه‌ها و فرایندهای رسمی و غیررسمی است که به یکپارچه‌سازی سیاست به‌عنوان راهی برای پرداختن به اختلاف‌نظرها راجع به منافع، ایده‌ها و توزیع و اعمال قدرت و درنهایت تصمیم برای توسعه یک کشور» کمک می‌کنند. یک پیمایش نشان می‌دهد که مفیدترین تعاریف شامل عناصر زیر است:

فرایندها و رویه‌ها. آرایش سیاسی شامل فرایندهای جاری سیاسی (که توافق را امکان‌پذیر و تنظیم می‌کنند) و رویه‌های سیاسی منتج از آن است. این فرایندها شامل منازعه، مذاکره و معامله هستند. آن‌ها توافق راجع به اصول، نهادها و سیاست‌هایی را شکل می‌دهند که بر توزیع و کاربرد قدرت و منابع حاکم هستند یا حاکم خواهند بود. این فرایندها همچنین رویه‌های سیاسی رسمی و غیررسمی را شکل می‌دهند و حفظ و تنظیم می‌کنند که قدرت از طریق آن‌ها سازمان می‌یابد و اعمال می‌شود. آرایش سیاسی به‌این‌ترتیب نحوۀ مدیریت آرام و صلح‌آمیز تصمیمات و اختلافات را شکل می‌دهد.

رویدادی مداوم و جاری نه مقطعی. فرایند ایجاد آرایش‌های سیاسی ممکن است اغلب شامل توافق‌های خاص در میان رهبران و نخبگان باشد (مثلاً، امضای یک پیمان صلح، یک پیمان سیاسی یا پیمان میان نخبگان یا حتی توافق راجع به مواد یک لایحه) بااین‌حال، هرچند رویدادهای دفعی ممکن است به ایجاد آرایش کمک کنند، اما به‌خودی‌خود آرایش سیاسی محسوب نمی‌شوند، زیرا آرایش‌های سیاسی دارای پیوستگی و پویایی هستند و به‌مرور زمان تغییر می‌کنند.

روابط افقی و نیز عمودی. آرایش‌های سیاسی فقط شامل مذاکرات افقی و توافق بین نخبگان نیستند، بلکه روابط عمودی مثل روابط بین نخبگان یا رهبران و پیروان آن‌ها (که به پشتیبانی‌شان نیاز دارند) را نیز در بر می‌گیرند. آن‌ها «بازی‌های دوسطحی» جاری هستند.

فقط ملی نیستند. آرایش‌های سیاسی، فقط جنبه حیاتی سیاست‌ها در سطح ملی نیستند. آن‌ها اغلب به‌مرور زمان در سطح منطقه و استان و در ارتباط با حوزه‌ها یا بخش‌های گوناگون سیاستی، تکامل می‌یابند (Di john & Puzel, 2009: 29-30).

این موارد کلیدی را می‌توان در نمونه‌های مختلفی در فرایندهای توسعۀ کشورهای آفریقایی، آمریکای جنوبی و آسیای جنوب شرقی دید.

یک آرایش سیاسی خود را در ساختار حقوق و مالکیت نشان می‌دهد که مزایای توزیعی بهتری به برخی بازیگران اجتماعی می‌دهد و در ساختار تنظیم‌گری[2] دولت هم ظاهر می‌شود. این آرایش‌ها، که می‌توانند شکل «ائتلاف سیاسی» به خود بگیرند، شاید نتیجۀ معاملۀ سرسختانه یا اجباری و تحمیل‌شده از سوی رژیم‌های توتالیتر یا نتیجۀ معاملات جمعی‌تر همانند رژیم‌های دموکرات باشند. در سیر درازمدت اندیشۀ اقتصاد سیاسی تاریخی که از مارکس شروع می‌شود، تحلیل توازن و تعادل قدرت میان گروه‌ها و طبقات متقابل، هستۀ مرکزی بررسی‌های مربوط به تشکیل و تغییر نهادها را در بر می‌گیرد؛ بررسی‌هایی با محوریت فرایند دموکراتیزاسیون (مور، 1395)، گذار از فئودالیسم به کاپیتالیسم (Brenner, 1976)، تأثیرگذاری سیاست‌گذاری صنعتی اتخاذ‌شده (Khan, 1995; Kohli, 2004; Di John, 2009) و تلاش تاریخی بنیادگراها برای توضیح مسیرهای مختلف به‌سوی تبدیل کاپیتالیستی (Hall & Soskice, 2001). جامعه‌شناسان تاریخی هم این مفهوم را به شکل مشابهی بیان کرده‌اند؛ برای نمونه تحلیل مِلینگ (1991) از سرمایه‌داریِ صنعتی و بیمۀ اجتماعی در بریتانیا، که در آن ادعا کرده: «قوانین اجتماعی دولت جزئی از یک آرایش سیاسی بزرگ‌تر در لحظۀ بحرانی تکامل هستند»(Melling, 1991: 225)، و بر محدودیت‌های تحلیل تأکید دارد که تنها بر ساختارهای اقتصادی و دولتی تمرکز می‌کند.

اساساً آرایش سیاسی براساس سازمان سیاسی تشکیل می‌شود و این می‌تواند اثر تعیین‌کننده‌ای هم بر تثبیت یک آرایش ــ در راستای دستیابی به انعطاف ــ و هم گستره‌ای داشته باشد که آرایش در آن اقداماتی را به هدف ارتقا و بهبود توسعه تشویق می‌کند. از منظر تاریخی، احزاب سیاسی مؤثرترین شکل از سازمان‌های سیاسی بوده‌اند که می‌توانند یک ایدئولوژی را گسترش دهند و راهبردهای متعددی را در رسیدن به اهدافشان خلق کنند؛ ولی مهم‌تر از آن، یک سازمان منظم هستند که می‌توانند عملکرد هدفمند را دنبال کنند.[3] این‌ها به‌عنوان پلی میان جامعۀ مدنی و دولت ظاهر می‌شوند و می‌توانند توجیه ایدئولوژیک برای عملکرد دولت ارائه داده و تقاضاهای اجتماعی از دولت را سازمان‌دهی کنند.

تعیین اینکه یک آرایش سیاسی تا چه اندازه انحصاری یا همه‌گیر است تنها با نگاهی به میزان مشارکت در فرایندهای چانه‌زنی یا میزان دیدارها در دفاتر و دستگاه‌های دولت ممکن نیست، بلکه نیاز به تحلیل میزان توزیع حقوق و امتیازات در میان گروه‌ها و طبقات اجتماعی دارد که آرایش بر پایۀ آن شکل گرفته است. ممکن است یک آرایش سیاسی تحمیلی همه‌شمول‌تر از یک آرایش که با توافق جمعی به دست آمده باشد، همانند مورد کرۀ جنوبی در دوران پارک چونگ‌هی در مقابل آرایش پس از استقلال آن تحت سینگمان ری (khan, 2010: 40). ازآن‌جاکه جامعه از گروه‌ها و طبقات رقیب با علایق متفاوت تشکیل شده، آزمون نهایی برای تعیین میزان همه‌شمولی نیازمند آن است که به توزیع حقوق و امتیازات توجه نشان دهد که خودِ این‌ها نتیجۀ آرایش سیاسی هستند؛ البته لازم به ذکر است که همه‌شمولی لزوماً هم خصوصیتی نیست که منجر به توسعه یا حتی سیاست‌های حامی فقرا در جامعه شود.

استفاده از عبارت «آرایش سیاسی» که در تألیفات و آثار دانشگاهی، سیاسی و عام‌تر تقریباً یک‌دست در نظر گرفته شده، ازنظر تئوریک جذابیت چندانی ندارد. مهم‌تر این است که در مطالعات صلح و روابط بین‌الملل و بحث‌های مربوط به تضاد میان قوانین و رسانه‌ها، «آرایش سیاسی» به دو پدیدۀ اصلی اشاره دارد.[4] اولاً، این مسئله به توافق بعد از نبرد اشاره می‌کند که از طریق مذاکره به دست می‌آید، نه خشونت ــ این هم یکی از اشکال آرایش است که بالاتر به آن اشاره شد.[5] دوم اینکه از این عبارت برای اشاره به هرگونه توافق میان احزاب رقیب استفاده می‌شود که رقابت آن‌ها خشونت‌آمیز نیست و در صلح انجام می‌شود. در حقیقت، با اینکه اقتصاددان‌های تاریخی ـ سیاسی این مفهوم را در سنت قدیمی روابط قدرت استفاده می‌کنند، خود این مفهوم سابقۀ مشخصی در نظریۀ سیاسی یا دانش سیاسی ندارد، [6] اما از سوی نظریه‌پردازان سیاسی لیبرال استفاده شده است.[7]

مفهوم آرایش سیاسی، از طریق تأکیدی که بر معاملۀ نخبگان به‌مثابۀ پایه و اساس یک آرایش سیاسی می‌کند، بر ایده و آموزه‌های نخبه‌گرایی جدید که از آن نیز به نخبه‌گرایی مشارکتی تعبیر می‌شود، تأکید می‌کند؛ بدین‌صورت که با فاصله گرفتن از مفهوم کلاسیک پاره تویی و میخلزی از نخبه، در یک آرایش سیاسی نخبگان با ایجاد نوعی دموکراسی در روابط بوروکراتیک خود، سعی در ایجاد نظم و آرایشی می‌کنند، که تصمیمات کارآمد و مانا در چارچوب آن اتخاذ و از این طریق بر ظرفیت سازمانی و سیاستی دولت بیفزایند. رویکرد آرایش سیاسی اتفاقاً نخبه و مردم دو قطب متنافر و منافی نیستند، بلکه می‌توان با برقراری پیوند درونی در فرایند نخبه‌سازی و مشارکت مردمی، در جهت تغییر هویت‌سازی سیاسی و بهبود رویه‌های سیاست‌گذاری تأثیر گذاشت. از سویی دیگر، این مفهوم از ظرفیت‌های مفهومی پلورالیسم سیاسی نیز بهره‌گیری داشته است؛ توزیع قدرت سیاسی میان گروه‌ها و سازمان‌های مستقل از ملت و از یکدیگر و درنهایت جلب علاقه و مشارکت آن‌ها در صحنۀ سیاست‌گذاری دولتی، یکی از راهکارهایی است که درنهایت در قالب آرایش سیاسی صورت می‌پذیرد. امّا نقطۀ تمایز رویکرد آرایش سیاسی ازنظریات کارکردگرایی و پلورالیستی و نهادگرایی، فاصله گرفتن از مفهوم «وبری» دولت به‌عنوان یک کلّ یکپارچه بوده است.

از سویی دیگر، در این زمینه ضرورت دارد تا مفهوم ظرفیت سیاست‌گذاری دولت نیز ایضاح شود. مفهوم ظرفیت سیاستی دولت در واکنش به شکست بازار در رشد و توسعۀ اقتصادی و بدبینی به روندهای سرمایه‌گذاری بین‌المللی در تمرکززدایی از صنعت و برچیده شدن بخش‌های کلیدی صنعتی (painter & pierre, 2005: 3-11). در چنین شرایطی مفهوم ظرفیت سیاست‌گذاری دولت که بر احیا و بازسازی توانایی دولت تأکید می‌کرد، ظهور یافت. اساساً علت اصلی طرح شدن مفهوم ظرفیت سیاست‌گذاری دولت، تغییر پارادایم عرصۀ ادارۀ عمومی از دولت‌محوری به حکمرانی بوده است. در رویکردهای دولت‌محور، دولت قدرت مطلق ادارۀ حکومت است و تمامی بازیگران اثرگذار در عرصۀ سیاست‌گذاری ذیل ادارۀ دولت تعریف می‌شوند. اما رویکرد حکمرانی قائل به حاکمیت غیرمتمرکز است؛ یعنی علاوه بر دولت، بازیگران دیگری نیز وجود دارند که هم‌عرض دولت هستند و بخشی از توانایی دولت به آن‌ها سپرده شده است و دولت برای انجام وظایف مربوط به سیاست‌گذاری ناگزیر از ایجاد رابطه و هماهنگی با آن‌ها هستند. بر همین اساس، طبق تعاریف نهادی، مفهوم ظرفیت سیاستی دارای دو محور اساسی است: محور نخست عبارت از توانایی تصمیم‌گیری جمعی است. استرم در تبیین چارچوب تحلیل و توسعه نهادی سه سطح تصمیم را بیان می‌کند: تصمیم‌ها در سطح قانون اساسی (سطح تأسیسی)، تصمیم‌ها در سطح انتخاب جمعی و تصمیم‌ها در سطح عملیاتی؛ سطح عملیاتی شامل انواع انتخاب‌های روزانۀ بازیگران اقتصادی و اجتماعی است؛ سطح تصمیم جمعی شامل سیاست‌گذاری و انواع قواعدگذاری‌ها در خصوص نحوۀ این انتخاب‌های روزانه است و سطح تأسیسی شامل سیاست‌گذاری در سطوح کلان در خصوص قاعده‌گذاری در سطح تصمیم جمعی است (دانایی‌فرد، امامی و حسینی، 1395: 97). محور دوم عبارت از انتخاب جمعی است که بر عنصر منابع و توانایی‌های پیرامون آن از قبیل آرایش، تخصیص و استفاده از منابع تأکید دارد. براساس آنچه گفته شد، ظرفیت سیاست‌گذاری دولت ناظر بر این است که دولت، با وجود بازیگران متعدد در عرصۀ سیاست‌گذاری، توانایی برقراری رابطه با این بازیگران و هدایت آن‌ها به‌سمت اتخاذ تصمیمات جمعی را داشته باشد و این کار را از طریق استفاده از منابعی که در اختیار دارد و توانایی‌های انحصاری‌ای که در تخصیص و آرایش این منابع دارد، انجام می‌دهد. ازاین‌رو، می‌توان استدلال کرد آرایش سیاسی یک نظام سیاسی تأثیر مستقیمی بر کارآمدی و یا ضعف ظرفیت سیاست‌گذاری دولت دارد.

3. عناصر کلیدی چارچوب آرایش‌های سیاسی

عناصر کلیدی یک آرایش سیاسی عبارت‌اند از عاملان یا بازیگران قدرتمند که به‌دنبال منافعشان عمل می‌کنند و این امر به ایجاد یا تغییر نهادهای نگهدارندۀ آرایش سیاسی شامل نهادهای دولتی رسمی و ترتیبات غیررسمی منجر می‌شود.

جدول 1. عناصر آرایش سیاسی

بازیگران

منافع بازیگران

نهادها

ائتلاف نخبگان مسلط که فعالیت سیاسی و اقتصادی را از طریق قدرت غیررسمی کنترل می‌کند.

مجموعۀ منافع در حلقه‌های نخبگان که نحوۀ رفتار را تعیین می‌کند و به شکل‌گیری ائتلاف‌ها می‌انجامد.

مجموعۀ ترتیباتی که بر دسترسی به منابع، کنترل خشونت و تعیین پارامترهای رقابت سیاسی حاکم است.

ـ نخبگان سنتی

ـ حلقه‌های رهبری احزاب و گروه‌های سیاسی

ـ مقامات ارشد و برجسته در نهادهای دولتی (نظامی یا بوروکراتیک) که بر تخصیص منابع و سیاست‌ها را نظارت می‌کنند.

ـ رهبران سیاسی قدرتمند با پایگاه حمایتی مستقل (مثلاً رهبران پوپولیست).

ـ نخبگان اقتصادی دارای نفوذ بسیار در رقابت سیاسی و اقتصادی و دارای دسترسی به منابع

ـ سطوح ارشد امنیتی

ـ منافع مشترک نخبگان در حفظ نظام و استمرار قدرت

ـ وجود منافع در خارج کردن سایر نخبگان از حوزۀ قدرت

ـ منافع نخبگان اقتصادی در دسترسی به بازارها و مدیریت مؤثر اقتصادی

ـ منافع ائتلاف کوچک نخبگان در دستیابی به مشروعیت در میان مردم

ـ منافع در حفظ فرصت‌ها برای رفتار غارتگرانه

ـ محدودیت در خشونت

ـ حل اختلاف غیررسمی

ـ محدودیت در دسترسی به منافع و رانت

ـ قواعد بازی برای رقابت و نفوذ سیاسی

ـ نهادهای غیررسمی (رویه‌ها، سازمان‌ها و هنجارهای سنتی)

ـ سازمان‌های دولتی رسمی (پلیس، نظامی، قوۀ قضائیه)

3. 1. بازیگران

در بیشتر موارد، ائتلافی از گروه‌های نخبه، نمایانگر مهم‌ترین عوامل در آرایش سیاسی است. در کشورهای روبه‌توسعه و نسبتاً باثبات، معمولاً یک ائتلاف مسلط در هر دورۀ زمانی وجود دارد که می‌تواند نهادهای دولتی رسمی را به‌صورتی شکل دهد که منافع آن‌ها تأمین شود، یا می‌تواند ترتیبات غیررسمی ایجاد کند که نهادهای دولتی رسمی را تضعیف کند یا دور بزند. کشورهای روبه‌توسعه معمولاً تحت کنترل یک ائتلاف مرکزی گروه‌های نخبه هستند که در میان خودشان برای رسیدن به مقام یا برتری رقابت می‌کنند. این گروه‌ها همچنین یک سری منافع مشترک جمعی در حفظ شرایط حاکمیتی دارند که به آن‌ها امکان می‌دهد بیش از سایر عاملان در جامعه، کنترل را در دست داشته باشند.

قدرت یک مسئلۀ بسیار اساسی است. تعریف سنتی علوم سیاسی از «قدرت» عبارت است از توانایی یک عامل در دستیابی به تسلط هنگام درگیری با سایر عاملان (یا احتمال به‌رسمیت‌شناخته‌شده مسلط شدن آن) و درنتیجه توانایی انقیاد دیگران و اعمال اراده. قدرت وابسته به بافت است و ممکن است ناشی از چند منبع باشد؛ ازجمله بیعت‌های سنتی، کنترل از طریق اعمال خشونت یا کنترل از طریق منابع تولید. چارچوب آرایش‌های سیاسی بر توزیع قدرت و نحوۀ استفاده از آن برای رسیدن به منافع متمرکز است. در این زمینه، تمرکز چارچوب عمدتاً بر عاملان قدرتمند است (یعنی آن‌ها که توانایی شکل دادن به رفتار دیگران را دارند). گروه‌های ضعیف و حاشیه‌ای در جامعه، دقیقاً به این دلیل در حاشیه هستند که دارای قدرت تنظیم نهادها و سیاست‌ها به نفع خود نیستند. یکی از نقاط ضعف رویکردهای توسعه‌ای که بر ایجاد توانمندی سازمان‌های جامعۀ مدنی در ایجاد تغییر تأکید دارند این است که این رویکردها اغلب بافت گسترده‌تر توزیع قدرت در جامعه را نادیده می‌گیرند یا کم‌اهمیت می‌شمارند. اگر منافع عاملان قدرتمندتر در نظر گرفته نشود، خواست جامعۀ مدنی اغلب از سوی عاملان قدرتمندتر به‌گونه‌ای نادیده گرفته می‌شود که تأثیر مطلوب تلاش‌ها و نیز پیامدهای توسعه‌ای تضعیف می‌شود (Parks & Cole, 2010: 7).

عاملان نخبه یا گروه‌های نخبه را می‌توان ازنظر مفهومی به دو دسته تقسیم کرد: آن‌هایی که بخشی از ائتلاف اصلی هستند که نقش اصلی را در شکل دادن به نهادهای ملی دارد و آن‌هایی که از این ائتلاف بیرون رانده می‌شوند. ائتلاف‌های مرکزی اغلب شامل گروه‌های نخبه است که دائم برای دستیابی به جایگاه خاص درون ائتلاف تلاش می‌کنند. مثلاً، وقتی یک مقام یا رهبر سیاسی از مقامش کنار می‌رود، این امر لزوماً به معنای اخراج از ائتلاف اصلی که آرایش سیاسی را می‌سازد، نیست. مثلاً در بنگلادش، دو حزب عمده هرچند سال یک‌بار، شدیداً رقابت می‌کنند و قدرت بین آن‌ها دست‌به‌دست می‌شود. اما نخبگان سیاسی هر دو حزب همچنان منابع اصلی قدرت و نفوذ را در دست دارند، حتی وقتی‌که خارج از دولت هستند. بنابراین، در این مورد، ائتلاف حاکم را که در مرکز آرایش سیاسی قرار دارد، باید شامل هر دو فرقۀ سیاسی دانست.

نخبگانِ بیرون‌رانده‌شده عاملان قدرتمندی هستند که نفوذ محدودی بر نهادهای تأسیس‌شده توسط ائتلاف مسلط دارند و ممکن است منافعی در آن‌ها نداشته باشند. این نخبگان وقتی احساس کنند منافع بنیادینشان در خطر است، یا وقتی‌که معتقدند قدرت کافی دارند، می‌توانند تهدیدی باشند برای آرایش سیاسی مستقر که ائتلاف مرکزی آن را حفظ می‌کند. مقاومت می‌تواند به صورت‌های مختلف باشد، اما زمانی مشخصاً تهدیدزا می‌شود که نخبگان رانده‌شده به یکدیگر می‌پیوندند و وارد یک ائتلاف رقیب می‌شوند. نخبگان حاضر در ائتلاف مرکزی اغلب با تلاش برای کاهش قدرت نخبگان رانده‌شده واکنش نشان می‌دهند یا اینکه اعضای ائتلاف‌های رقیب را جذب می‌کنند یا «می‌خرند» و آن‌ها را تشویق می‌کنند که به آرایش سیاسی مسلط بپیوندند.

در کشورهای نسبتاً باثبات ازنظر سیاسی، معمولاً یک ائتلاف مرکزی واحد و کم‌وبیش قابل‌تشخیص از فرقه‌های قدرتمند وجود دارد. وقتی یک دولت جدید روی کار می‌آید (مثلاً در افغانستان یا تیمور شرقی) یا هنگامی‌که نهادهای دولتی بسیار ضعیف می‌شوند (مثلاً در نپال) یا به‌کلی فرومی‌پاشند (مثلاً در سومالی)، ممکن است رقابت شدیدی بین دو یا چند ائتلاف قدرتمند رخ دهند و آن‌ها خارج از هرگونه آرایش سیاسی، آشکارا رقابت کنند و بنابراین خطر خشونت افزایش یابد. این رقابت ممکن است به ایجاد یک آرایش سیاسی جدید منجر شود که نهایتاً نهادهای دولتی را شکل دهد، پارامترهای رقابت سیاسی را تعیین کند و نحوۀ توزیع امتیازات و منابع را مشخص کند.

3. 2. منافع

یکی از عناصر کلیدی که آرایش سیاسی را منسجم نگه می‌دارد، تنظیم منافع فرقه‌های مختلف درون ائتلاف حاکم مسلط و ارتباط آن با منافع سایر عاملان خارج از ائتلاف حاکم است. فرضیة اصلی در این چارچوب، آن است که نخبگانِ قدرتمند عاملان منطقی هستند و رفتار آن‌ها اصولاً براساس پیگیری یک مجموعه منافع اقتصادی و قدرتی مرتبط به هم شکل می‌گیرد. این منافع اغلب از طریق اعتقادات، ایده‌ها و ارزش‌های مشترک، تقویت و بیان می‌شوند. عاملان درون ائتلاف نخبگان مسلط معمولاً منافع مشترکی در حفظ آرایش سیاسی و ساختارهای نهادی دولتی و سیاست‌ها دارند که باعث حفظ وضعیت مسلطشان می‌شود. هرچند گروه‌های نخبۀ اصلی در ائتلاف مسلط ممکن است منافع رقیب داشته باشند، اما منافع مشترکی درون ائتلاف گسترده‌تر دارند و بر سر تقویت منابع جمعی قدرت، حفظ پویایی اقتصاد و کاهش سطح رقابت خشن درون ائتلاف (و بین ائتلاف و سایر نخبگان) توافق خواهند داشت.

عنصر منافع برای درک و پیش‌بینی رفتار عاملان بانفوذ و بنابراین برای درک ثبات و تغییر در آرایش‌های سیاسی بسیار مهم است. منافع عاملان مختلف ممکن است تغییر کند و عاملان جدیدی ظهور کنند و ساختارهای جدیدی ایجاد کنند که نیازمند تغییر در آرایش سیاسی و بنابراین تغییر در حاکمیت و رفتار سیاسی است. مثلاً، امکان دستیابی به منافع بیشتر اقتصادی از طریق سرعت بخشیدن به رشد اقتصادی ممکن است باعث شود برخی فرقه‌های نخبگان به این فکر بیفتند که ممکن است منافعشان با بزرگ‌تر کردن کیک اقتصادی بیشتر تأمین می‌شود تا جنگیدن بر سر تکه‌های کیک کوچک اقتصادی. این تغییر در منافع نخبگان، یک عامل مهم در دورۀ رشد صادرات‌محور در اندونزی (تحت حاکمیت سوهارتو) و کرۀ جنوبی (تحت حاکمیت پارک چونگ هی) بود. این امر ممکن است دارای اثری سودمند بر کیفیت حاکمیت اقتصادی باشد و رفتار غارتگرانه و تصرف بازارها توسط نخبگان را کاهش دهد (Parks & Cole, 2010: 8). نکتۀ مهم این است که تغییرات در رفتار نخبگان ناشی از تغییر برداشت آن‌ها از منافع شخصی (یا گروهی) است، نه تغییر ایدئولوژی یا منافع ملی.

هرچند هر دو عنصر قدرت و منافع عاملان کلیدی اهمیت دارند، اما منافع خصوصاً در تلاش برای تأثیرگذاری بر آرایش‌های سیاسی و پیامدهای توسعه‌ای آن نقش دارند. مدل‌های کنونیِ کمک به توسعه، عمدتاً، بر محدودسازی قدرت عاملان نخبه از طریق ابزارهای نهادی مثل نهادهای ضدفساد، فرایندهای انتخاباتی یا نهادهای حقوقی و قضایی رسمی تأکید دارند. این موارد می‌تواند مهم باشد اما در بسیاری از موارد، نخبگان قدرتمند توانایی آن را دارند که این نهادها را نادیده بگیرند یا دور بزنند و پیگیری‌ها را غیرممکن سازند. با تغییر تمرکز از قدرت به‌سمت منافع عاملان نخبه و تشخیص اینکه منافع نخبگان خاص ممکن است در کجا تأمین شود و پیش بردن اصلاحات خاص و تلاش برای کشاندن آن نخبگان به درون اتحاد و اقدام جمعی همراه با دیگران، کمک به توسعه می‌تواند بسیار مؤثرتر صورت گیرد. پیش بردن اصلاحات همچنان شامل درگیری با عاملان قدرتمندی است که از وضع موجود دفاع می‌کنند، اما وقتی برخی نخبگان قدرتمند وارد جریان طرفدار اصلاحات شوند، احتمال موفقیت بسیار بیشتر خواهد بود. از این نظر، مهم است که بتوان منافع گروه‌های نخبه قدرتمند را درک و طرح‌ریزی کرد و سناریوهایی را مشخص کرد که در آن گروه‌های نخبه دارای منافع مشابه یا مشترک در جلو بردن یک مجموعه اصلاحات حاکمیتی خاص، ثبات بیشتر یا پیامدهای توسعه‌ای دیگر هستند. نکتۀ کلیدی، پیدا کردن نخبگانی که منافع مشترکی در تغییر دارند و هدف گرفتن برنامه‌های مربوط به آن‌ها است.

3. 3. نهادها

نقش نهادها مشخص کردن حدود و ثغور رفتار عاملان اجتماعی، تعیین حق دسترسی به منابع و استفاده از آن‌ها (مثلاً، زمین، آب، مواد معدنی) کنترل خشونت و تعیین پارامترهای رقابت سیاسی است. نهادها می‌توانند رسمی باشند (مثلاً، قوانین، قواعد و دستورالعمل‌های عمومی) یا غیررسمی (هنجارهای غیرصریح رفتار که عرف یا توافق آن‌ها را شکل داده است). نکتۀ مهم در چارچوب آرایش‌های سیاسی این است که نهادها در آن انعطاف‌پذیر هستند؛ زیرا محصول درگیری‌های مداوم، مذاکرات و توافق در میان گروه‌های قدرتمند هستند و ائتلاف حاکم این فرایند را شکل می‌دهد و کنترل می‌کند. رقابت تنظیم‌نشده میان نخبگان می‌تواند بسیار ثبات‌زدا باشد. تحت شرایط خاص، نخبگان قدرتمند ممکن است ترجیح بدهند مجموعۀ ترتیباتی را دنبال کنند که می‌تواند درگیری میان آن‌ها را کاهش دهد. علت این ترتیبات اغلب عبارت است از امکان دسترسی به منافع اقتصادی بیشتر، یا تعدیل یک تهدید مشترک داخلی یا خارجی.

نهادهای رسمی تنها تا حدی مؤثر هستند که ضمانت اجرا داشته باشند. طبق نظر خان «یک آرایش سیاسی [ماندگار]، ترکیبی از قدرت و نهادهایی است که دوبه‌دو سازگار هستند و ازنظر پویایی اقتصادی و سیاسی نیز پایدار هستند.» خان معتقد است که آرایش‌های سیاسی را تنها زمانی می‌توان حفظ کرد که بین منافع عاملان قدرتمند و نهادهای حاکم بر رفتار عاملان انفرادی، تعادل ایجاد شده باشد. «نهادها و توزیع قدرت باید با هم سازگار باشند، زیرا اگر گروه‌های قدرتمند به توزیع قابل‌قبول منافع از سوی ساختار نهادی نرسند، تلاش خواهند کرد آن را تغییر دهند» (Khan, 2009: 4). به‌عبارت‌دیگر، آن نهادها دیگر ضمانت اجرایی نخواهند داشت. آرایش‌های سیاسی در فضای اختلاف‌آمیز و شکننده، بسیار بی‌ثبات هستند و نهادها بسیار تضعیف می‌شوند، زیرا رسیدن به تعادلی که گفته شد، دشوار می‌شود. این تعادل باعث می‌شود عاملان قدرتمند نتوانند یا نخواهند نهادها را تضعیف کنند یا دور بزنند و آرایش موجود به هم نریزد.

گرچه این نکته صحیح است که نهادها را معمولاً منافع نخبگان شکل می‌دهد، اما نهادها معمولاً از پشتیبانی گستردۀ شهروندان ازجمله فقرا بهره می‌برند. اولاً نهادهای دولتی اغلب با نیازهای برخی گروه‌های مردم، سازگار هستند و آن گروه‌ها با برخی قسمت‌های ائتلاف حاکم، اغلب از طریق شبکۀ حمایتی[8]و موارد مشابه، پیوند دارند. ثانیاً سیاست‌های دولتی که سطحی از منافع را برای مردم تأمین می‌کنند (ازجمله آن‌ها که خارج از این شبکه هستند؛ مثلاً، فقرا و گروه‌های حاشیه) و این امر می‌تواند مشروعیت مردمی حکومت و رهبری‌اش را تقویت کند. ثالثاً فشار از سوی جامعۀ جهانی به دولت‌ها برای عملکرد بهتر، تأثیراتی بر عملکرد دولت خواهد داشت. به این دلیل، حتی در دولت‌هایی که آرایش سیاسی در آن‌ها کاملاً غارتگرانه و تمامیت‌خواهانه است، دولت همچنان به ارائۀ برخی خدمات پایه، تأمین اجتماعی و سطحی از فرصت اقتصادی می‌پردازد تا با مخالفت گسترده روبرو نشود. مثلاً آرایش سیاسی کامبوج در دهۀ گذشته، با ایجاد توسعۀ اقتصادی و بهبود امنیت، تقویت شده است، هرچند نشانه‌هایی وجود دارد که تمامیت‌خواهانه‌تر و غارتگرانه‌تر شده است.

چارچوب آرایش سیاسی خصوصاً در درک تفاوت بین عملکرد مطلوب و عملکرد کنونی نهادهای دولتی، به کار می‌آید (یعنی خلأ میان بالفعل و بالقوه در عملکرد دولت). طبق نظر مشتاق‌خان، شبکه‌های قدرت غیررسمی در درک این مسئله بسیار اهمیت دارد که چرا نهادهای دولتی رسمی که براساس مدل غربی (ماکس وبر) طرح‌ریزی شده است، چنان‌که از آن‌ها انتظار می‌رود، کارکرد ندارند. «بدون استثنا، همۀ کشورهای روبه‌توسعه دارای سطح بالای نهادهای غیررسمی و همچنین نفوذ فرایندهای غیررسمی در عملکرد نهادهای رسمی هستند.» در کشورهای روبه‌توسعه آرایش‌های سیاسی معمولاً بر مبنای حامی‌پروری[9] هستند و «ویژگی اصلی آن‌ها، اعمال قدرت قابل‌توجه براساس سازمان‌های غیررسمی است یعنی انواع مختلف سازمان‌های مبتنی بر رابطۀ حامی ـ پیرو». در این بافت، نهادهای رسمی به‌ندرت مستقل از روابط قدرت غیررسمی هستند که بالفعل بر کشور حاکم است. حتی اگر هم مستقل باشند، معمولاً ضمانت اجرایی لازم برای اعمال اتوریته خود بر نخبگان را ندارند.

4. آرایش سیاسی و انعطاف دولت؛ نقش معاملۀ نخبگان

مدت‌ها است که علوم سیاسی به این مسئله توجه نشان می‌دهد که چه نوع مناسبات سیاسی، یا به زبان خودمان آرایش سیاسی، می‌تواند حداقل نظم و ثبات سیاسی را به وجود بیاورد. این مسئله برای افلاطون، ماکیاولی، هابز و بسیاری دیگر قابل‌توجه بود. مطالعات جدیدتر بر این مسئله نشان می‌دهد که در کمترین سطح توسعه، ماهیت کلی یک آرایش سیاسی که قادر به ایجاد نظم سیاسی است، بسیار از مدل‌های انحصاری تفاوت دارد.

نورث و همکاران (2007) ادعا داشتند که مدل‌های تشکیل حکومت دو پیش‌فرض دارند که منجر به سوءتفاهم درمورد چگونگی و چرایی تشکیل سیاست می‌شوند. اولین پیش‌فرض این است که دولت مُدلی از یک بازیگر منفرد است. نظریات مختلف در باب آرایش سیاسی نشان داده‌اند که دولت درواقع بر پایۀ توازنی تاریخی میان ذی‌نفعان رقیب تشکیل می‌گردد. دومین اشتباه این است که فرض کنیم دولت انحصاراً حق خشونت را در دست دارد. مثال‌های بسیار روشن این مورد عبارت‌اند از مدل «راهزن یک‌جانشین»[10] از اولسون[11] (1993) و مدل «حاکم بیشینه‌ساز مالیات»[12] از نورث (1981) و لِوی[13] (1988)، همچنین نظریات استاندارد رانت‌خواری (Buchanan, Tollison & Tullock, 1980). پیرو نظریات توماس هابز، نورث و همکاران (2007) ادعا کرده‌اند که نقطۀ واقع‌گرایانه‌تر برای شروع بررسی، این پیش‌فرض است که احتمال خشونت در سرتاسر جامعه وجود دارد و متمرکز نیست. به‌عبارت‌دیگر، ضرورتاً باید به‌جای فرض کردن این توضیح را ارائه داد که دولت چطور خشونت را انحصاراً به دست می‌گیرد. سازمان نظم سیاسی و صلح در این مدل نیازمند خلق انگیزه برای گروه‌های مختلف است تا بر سر منابع و با استفاده از مکانیسم‌های غیرخشونت‌آمیز با یکدیگر رقابت کنند ــ یعنی برای اینکه به یک آرایش سیاسی مشخص دست پیدا کنند.

راهکار اصلی در طول تاریخ نسبت به مسئلۀ کلاسیک هابزی که خشونت شایع است، چیزی است که نورث و همکاران خلق نظام دسترسی محدود (نورث و دیگران، 1396) نامیده‌اند؛ در مقابل نظام‌های دسترسی آزاد که بسیار نادرتر هستند و خصوصیت اقتصادهایی با بازار پیشرفته‌اند. نظام دسترسیِ محدود موانعی را بر مسیر دسترسی به عملکردهای ارزشمند سیاسی و اقتصادی ایجاد می‌کند تا رانت به وجود بیاورد. یک ائتلاف غالب در یک آرایش سیاسی باعث ایجاد فرصت و نظم از طریق محدود ساختن دسترسی به منابع ارزشمند (زمین، نیروی کار، سرمایه) یا محدود کردن دسترسی و کنترل فعالیت‌های ارزشمند (مانند تحمیل قرارداد، اجرایی ساختن حقوق مالکیت، معامله، عبادت، و آموزش و پرورش) به گروه نخبگان می‌شود. وقتی افراد و گروه‌های قدرتمند تبدیل به خودی‌های قدرتمند شوند و بسته به افراد و گروه‌های استثناشده رانت دریافت کنند (چون خشونت رانت را به خطر انداخته یا محدود می‌کند)، وجود رانت باعث می‌شود تا خودی‌های دارای امتیاز ویژه با ائتلاف بر سر قدرت همکاری کنند و با آن مخالفت نشان ندهند. در عمل، نظام‌های دسترسی محدود باعث ایجاد تعهد و متعاقباً اتحاد میان نخبگان می‌شود تا با یکدیگر زدوخورد نداشته باشند. این اساس «معاملۀ نخبگان» به شکل باثبات است. شکل معاملۀ نخبگان که آرایش سیاسی بر پایۀ آن قرار دارد، راهی برای درک مسیرهای متفاوتی است که ثبات و توسعۀ دولت می‌تواند پیش بگیرد. مدل نورث و همکاران (1395) به شکل کامل این مورد را پوشش نمی‌دهد. یکی از مهم‌ترین فرضیاتی که از تحلیل‌ها و پژوهش‌های مرکز «مطالعات بحران‌های دولتی»[14] برمی‌آید، این است که خصوصیت و شکل سازمان سیاسی در تعیین این نکته مفید واقع می‌شود که دولت به‌سمت ثبات یا آسیب‌پذیری حرکت می‌کند یا به‌سوی افزایش ظرفیت توسعۀ خود در حال برداشتن قدم است. طی سالیان اخیر پژوهش‌های متعددی براساس این فرضیه شکل گرفته که دولت‌ها به‌صورت ائتلاف میان نخبگان شکل می‌گیرند و خود این‌ها به این صورت تعریف می‌شوند:

الف) آن‌هایی که دارای دارایی ارزشمند در حوزۀ کشاورزی، تولید، خدمات هستند (سرمایه‌داران اصلی)؛

ب) آن‌هایی که قدرت و نفوذ فراوانی بر توزیع و تخصیص حقوق مالکیت دارند (خوانین سنتی، مالکین، رهبران سیاسی بومی و منطقه‌ای)؛

ج) آن‌هایی که قدرت معامله و چانه‌زنی از طرف اجتماعات یا گروه‌های مذهبی سازمان‌یافته را دارند (رهبران سنتی، رهبران مذهبی)؛

د) آن‌هایی که احزاب سیاسی را هدایت می‌کنند.

بر پایۀ این نظریه، «معاملۀ نخبگان» که اساس دولت را تشکیل می‌دهد، در شکل‌های سازمان سیاسی مختلفی تجسم می‌یابد، اساساً به تخصیص رانت مربوط می‌شود. این کار می‌تواند شکل حمایت از زمین‌داران یا حق قبایل درمورد زمین را دربر بگیرد، یا حمایت از سرمایه‌داران فعلی یا ایجاد گروه‌های سرمایه‌دار از حمایت از کسب‌وکار آن‌ها، حمایت مالی و غیره تازه باشد؛ یا به‌صورت پرداخت و استخدام ویژه از سوی اتحادیه‌ها اجرایی شود، یا با تشکیل گروه‌های مدیریت کسب‌وکار عمومی صورت بگیرد تا از خودی‌های سیاسی یا رهبران تجاری نزدیک حمایت شود.

این رویکرد می‌خواهد بداند چه چیزی چانه‌زنی و معاملۀ نخبگان را، که زیربنای آرایش سیاسی است، ماندگار و سازگار با چالش‌های مختلف در طول زمان می‌سازد و به دولت اجازه می‌دهد تا کنترل و قدرت اجباری، همچنین مشروعیت اداری و وفاداری مردمی را به دست آورد و حفظ کند. به نظر می‌رسد که می‌توان ادعا کرد که:

 نخست، معامله‌ای که نخبگان رقیب و برتر را در بر بگیرد و از منافع اقتصادی مشترک آن‌ها حمایت کند، بیشترین احتمال بقا در طول زمان را دارد؛ تحقیقات و پژوهش‌های متعددی در این حوزه انجام شده است؛ برای نمونه، می‌توان به پژوهش الیزابت جین وود[15] (2000) اشاره کرد که در مطالعه‌ای که روی السالوادور و آفریقای جنوبی انجام داده است و براساس مفهوم آرایش سیاسی و معامله نخبگان، روندهای سیاست‌گذاری توسعه‌ای آن‌ها را مورد بررسی قرار داده است. همچنین در همین حوزه پژوهش و مطالعۀ دارون عجم‌اوغلو و همکاران[16] (2003) نیز مطرح است که در توضیح ثبات حکومت و ظرفیت توسعۀ بوتسوانا به تحریر درآمده است. وقتی یک سازمان سیاسی که دولت را هدایت می‌کند برخی از منافع نخبگان اصلی را از قلم می‌اندازد یا حکومت سیاسی را از روابط اقتصادی مهم با نخبگان فعلی جدا می‌کند، این مسئله وضعیت آسیب‌پذیری و حتی فروپاشی حکومت را به‌دنبال خواهد داشت. وقتی‌که سازمان سیاسی همه‌گیر است، ازآن‌جا‌که نخبگان قدرتمند در توزیع حقوق و امتیازات شریک هستند، کمتر احتمال دارد که قدرت حکومت را با خروج از ائتلاف یا با چالش خشونت‌آمیز بر پایۀ مرزبندی‌های قومیتی یا منطقه‌ای زیر سؤال ببرند. اگر بخشی از نخبگان ناراضی باشند، هزینۀ خروج آن‌ها از ائتلاف بسیار سنگین خواهد بود.

دوم، زیربنای سازمانی و قدرت اجرایی دولت در تعیین ماندگاری آن بسیار تأثیرگذار است. یک سازمان سیاسی باید اطمینان حاصل کند که قدرت اجرایی با حمایت و همراهی حقوق مالکیت که جلوی جدایی و خروج نخبگان قدرتمند را می‌گیرد، نفع همه را حمایت می‌کند. به نظر می‌رسد، این مسئله در شکل‌های مختلف سازمان سیاسی درون آرایش سیاسی ممکن است: مثلاً، یک حزب سیاسی قدرتمند، اتحاد سیاسی میان دو حزب اصلی،[17] اتحاد بنیادین میان قبایل اصلی حاضر در کشور (Putzel,1999) و احتمالاً سایر شکل‌های سازمانی. مسئلۀ مهم این است که سازمان سیاسی و کنترلیِ دولت بتواند اطمینان حاصل کند که قدرت اجرایی در زمینۀ تخصیص منابع یا در زمینۀ استفاده از قدرت قهریه از یک‌سو قاطع است و از سوی دیگر، از همان قوانینی پیروی می‌کند که معاملۀ نخبگان حول آن شکل گرفته و به زیاده‌خواهی یا استثنا کردن بازیگران اصلی در معامله دست نمی‌زند؛ چراکه این مسئله ثبات آرایش سیاسی را به خطر خواهد انداخت. همچنین این احتمال وجود دارد که تشکیل سازمان‌های سیاسی ملی با توسعۀ اتحاد چندقومیتی هم‌زمان شود و این مسئله به‌نوبۀ خود جلوی افزایش نابرابری‌های افقی را که منجر به خشونت سیاسی می‌شوند، خواهد گرفت.

از سوی دیگر، برای حصول اطمینان از اینکه بخش اجرایی طبق قوانین معاملۀ نخبگان کار می‌کند، سازمان سیاسی باید حداقل یک بازیکن «شخص ثالث» را هم در نظر بگیرد. از دیدگاه جورج سِبلیس[18] (2002)، سازمان سیاسی می‌بایست حق وتوی این امر را داشته باشد که عمل انجام‌شده از سوی طرف اجرایی را محدود کند، چراکه ممکن است معاملۀ نخبگان را به خطر بیندازد. در یک حزب سیاسی واحد و قدرتمند، این کار می‌تواند به عضو یا گروهی سپرده شود که استفادۀ مؤثر آن از قدرت نیاز به وفاداری کامل به حزب دارد. بااین‌حال، نقش بازیکن ثالث از سوی یک گروه ذی‌نفع هم قابل‌پذیرش است. این گروه را می‌توان با روابط تجاری با دولت در نظر گرفت، اما گروهی که ظرفیت تأمین مالی خود را بدون استفاده از منابع دولت دارد یا اینکه به‌طور مستقیم و کامل به حمایت دولت وابسته نیست. در سایر سازمان‌های سیاسی، این نقش می‌تواند از سوی بورژوازی و سرمایه‌داریِ روبه‌رشد پذیرفته شود.

البته نقش حساس سازمان سیاسی در معاملۀ نخبگان که درون آرایش سیاسی قرار دارد و مسیر ماندگاری یا آسیب‌پذیری یا توسعه را مشخص می‌کند، جنبه‌های دیگری هم دارد. این جنبه‌ها عبارت‌اند از نقش ایدئولوژیک سازمان سیاسی در کنترل دولت، بازتولید و ارتقای هویت ملی و هم سراسری کردن دولت در کشور است. این مسئله می‌تواند ازلحاظ افزایش ظرفیت حکومت برای کنترل قدرت قهریه و اجرایی نیز بسیار مهم باشد. همچنین، مؤلفه‌های کارگزاری مهمی هم در کار هستند که مداخله می‌کنند و تا اندازۀ زیادی به کیفیت فردی رهبرانی که قدرت اجرایی را در دست دارند، وابسته‌اند. مثلاً، بدون در نظر گرفتن شخصیت افرادی چون ماهاتیر محمد، ژنرال پارک، جولیوس نیِر، توضیح مسیری که در مالزی، کره جنوبی و تانزانیا در پیش گرفته شد، بسیار مشکل می‌شود. فهم معاملۀ نخبگان که در هستۀ هر آرایش سیاسی قرار دارد، دریچه‌ای به‌سوی ارزیابی آسیب‌پذیری یا ماندگاری حکومت، همچنین احتمال اصلاح و تغییر است.

 5. نتیجه

این دیدگاه تازه که هر دولت براساس آرایش سیاسی مشخص و تاریخی قرار دارد، راهی به‌سوی درک این مسئله است که چطور نهادهای رسمی بسیار مشابه، مانند قوانین دموکراسی یا قوانینی که بر مدیریت اقتصاد کلان یا آزادسازی تجارت تمرکز دارند، یا سیاست‌های صنعتی، به نتایج گاه بسیار متفاوت دست پیدا می‌کنند. این مهم‌ترین استفاده از اقتصاد سیاسی ـ تاریخی در بحث تشکیل حکومت است و در تحلیل نهادهای اقتصادی جدید و ورای آن بسیار مفید واقع می‌شود. نتایج چنین دیدگاهی برای جهان سیاست‌های توسعه‌ای بسیار گسترده است. استفاده از تحلیل رویکرد آرایش سیاسی می‌تواند منجر به درک تازه‌ای از «انگیزه‌های تغییر» در کشورهای درحال‌توسعه می‌آید. این رویکرد کمک می‌کند تا منافع رقیب و موجود در هر کشوری که تغییر توسعه‌ای و بنیادین آن را تسهیل یا با تأخیر مواجه می‌کنند، بهتر تحلیل شوند. همچنین چارچوبی برای تحلیل این مسئله است که دولت و جامعه چه رابطه‌ای با یکدیگر دارند و چه چیزی فرای سیاست رسمی در حکومت قرار دارد. به‌طور مشخص، رویکرد آرایش سیاسی افق‌های جدیدی را در فهم و درک موقعیت و ساخت دولت و نیز ارتقای ظرفیت سیاستی آن در مطالعات جدید توسعه پیش چشم پژوهشگران می‌گشاید:

1. یکی از مهم‌ترین نتایجی که با بررسی این ادبیات به دست می‌آید این است که «ساختار نهادها» (قوانین و هنجارهایی که بر رفتار نظارت دارند)، خصوصاً نهادهای رسمی دولتی، نه نتایج سیاسی را مشخص می‌کند نه نتایج اقتصادی را. نهادهای دموکراتیک در یک کشور ممکن است با تضاد خشونت‌بار و رکود اقتصادی روبرو باشند، درحالی‌که در کشور دیگر ممکن است به روابط اجتماعی صلح‌آمیز و رشد اقتصادی نسبت داده شوند. بحثی که از ادبیات مذکور قابل‌برداشت است این است که آرایش سیاسی بنیادین درنهایت نتایج سیاسی و توسعه‌ای را تعیین می‌کند.

2. درک آرایش سیاسی راهی برای درک عملکرد متفاوت دولت‌ها در کشورهای درحال‌توسعه و جهتی است که عملکردها و اقدامات بنیادین دولتی به اصلاحات آن‌ها می‌بخشد. مثلاً، ازجمله نمونه‌های مهم در این زمینه عملکرد قدرتمند و موفقیت‌آمیز کاستاریکا یا آفریقای جنوبی در افزایش مالیات و استفاده از سود برای اهداف توسعه‌ای، همچنین انجام اصلاحات مالیاتی آن‌ها است، که از طریق بررسی خصوصیات آرایش سیاسی آن‌ها ممکن است.

2. به نظر می‌رسد می‌توان ادعا کرد که تمرکز بر معامله (چانه‌زنی) قرار گرفته که هستۀ آرایش سیاسی است و چارچوب مناسبی را به‌منظور درک مسیر شکنندگی یا ثبات دولت به دست می‌دهد. همچنین کاربست این ادبیات در بررسی موقعیت دولت، توضیح می‌دهد که اقدامات سیاست‌گذارانۀ دولتی چطور با فرایند توسعه ارتباط پیدا می‌کنند.

3. انطباق استراتژی‌های توسعه با آرایش سیاسی بر سر اهداف سیاست‌گذاری دولت: دولتی قادر به برنامه‌ریزی و مدیریت فرایند تحول است که از انسجام درونی، توان مدیریتی و دانش برنامه‌ریزی مناسب برخوردار باشد و بتواند تعامل مثبتی با جامعه، نهادهای مدنی و فعالان بخش خصوصی برقرار کند. چنین دولتی توان ایفای نقش مکمل بازار را دارد؛ در غیر این صورت، دولت یا به دلیل گروگان گرفته شدن توسط گروه‌های ذی‌نفع یا به دلیل عدم دانش کافی، به‌ویژه در بدنۀ اجرایی، حتی بهترین برنامه‌ها را نیز به‌صورت ناقص اجرا می‌کند و حتی شاید به ضد خود تبدیل شود. برای دستیابی به چنین دولتی اجماع نخبگان کشور بر سر اهداف توسعه و رسیدن به برداشت مشترک از آن در میان ایشان ضروری است.



[1]. Department for International Development

[2]. Regulatory Structure

[3]. یک مطالعۀ کلاسیک و همچنان ارزشمند احزاب سیاسی متعلق به دوورجر است که این‌ها را سازمان‌های الیگارشی و سلسله‌مراتبی، دارای توان تشکیل «نخبگان برخاسته از میان مردم» می‌داند. شواهدی در دست است که میزان تمرکز حزب سیاسی یکی از خصوصیات مهم در ارائۀ موفق خدمات اجتماعی به طبقات کم‌درآمد است. سریلانکا و ایالت کرالا در هند شاخص‌های آموزشی بسیار بیشتری نسبت به مورد قابل انتظار از درآمد سرانۀ خود دارند (Drèze & Sen, 1989: 226-253). هر کدام از این کشورها/ ایالت‌ها یک ساختار حزبی نسبتاً متمرکز دارند که به‌شکل مؤثر «صدای» طبقات کم‌درآمد جامعه را به گوش می‌رساند (همچنین رک: Moore & Putzel, 1999) در باب اهمیت ظرفیت سیاسی طبقات فقیر برای به حرکت درآوردن جریان‌های حامی خدمات اجتماعی برای کم‌درآمدها). کشورهای کمونیست (کوبا، چین، اتحاد جماهیر شوروی) هم همگی ساختار حزبی متمرکز و منظمی داشتند و یکی از ریشه‌های مشروعیت چنین رژیم‌هایی ارائۀ خدمات باکیفیت آموزشی و درمانی برای همگان است. از این منظر، منشأ مشروعیت دولت و ایدئولوژی احزاب سیاسی غالب شاید فاکتور مهم‌تری برای ارائۀ خدمات بهتر اجتماعی باشد تا اینکه رژیم دموکراسی است یا خیر. 

.[4]  وایتز (Whaites, 2008) اولین تلاش جدی برای معرفی این مفهوم در زمینۀ اقتصاد سیاسی ـ تاریخی به جامعۀ سیاسی را انجام داد.

[5] . مقالاتی که از این معنی استفاده می‌کنند، فراوان هستند و این مسئله با مروری بر ژورنال مطالعات صلح، ایجاد صلح و توسعه، تضاد، امنیت و توسعه، مذاکرات بین‌الملل و... (لوید، 2001) مشخص می‌شود.

[6] . جستجو در چکیده‌های «دانش سیاسی»، بین 1960 تا 2009 م، نشان می‌دهد که تنها 27 مقاله از عبارت «آرایش سیاسی» در عناوین خود استفاده کرده‌اند و این‌ها همگی به استفادۀ معمول از این عبارت در مطالعات صلح ربط دارند (khan, 2010: 5).

[7] . رونالد دورکین آرایش سیاسی را تثبیت «توزیع ثروت و فرصت فردی در جامعه» درون قوانین و سیاست‌های کشور تعریف می‌کند. آرایش سیاسی هم‌زمان پارامترها و نتایج انتخاب را تعیین می‌کند و به این صورت، اساس سیستم سیاسی است (Dworkin, 2006: 97).

[8]. Patronage

[9]. Clientalism

[10]. Stationary Bandit Model

[11]. Olson

[12]. Revenue-Maximising Monarch

[13]. Levi

[14]. Crisis States Research Centre (CSRC)

[15]. Elisabeth Jean Wood

[16]. Daron Acemoglu

[17]. اتحادهای سیاسی مجموعه‌ای از توافقات رسمی و غیررسمی میان رقبای سیاسی هستند که احتمال رقابت برهم‌زننده را کاهش می‌دهند؛ این اتحادها پایه‌ای برای رقابت سالم و چارچوب‌بندی‌شدۀ نخبگان اصلی هستند. معمولاً براساس این اتحادها، مناسباتی در وزارتخانه‌ها به وجود می‌آید که با استفاده از آن‌ها قدرت به اشتراک گذاشته می‌شود و دیگر مهم نیست چه کسی در انتخابات برنده شود و در عوض، توافق جمعی حول سیاست‌های کلی اقتصاد ایجاد می‌گردد. این اتحادها پایۀ اصلی گذار به سوی دموکراسی و ثبات آن در برخی از کشورها از جمله ونزوئلا و کلمبیا در دهۀ 1950، اسپانیا در دهۀ 1970، و آفریقای جنوبی در دهۀ 1980 بودند. برای اطلاع یافتن از چگونگی ایفای نقش اتحادهای سیاسی ــ به‌صورت شکل خاصی از سازمان یا آرایش سیاسی ــ که به‌صورت قراردادی مهندسی‌شده میان نخبگان رقیب و بی‌تمایل به مشارکت به کار می‌رود، می­توان به آثاری همچون کارل (1986) و دی‌جان (2009) رجوع  نمود و همچنین درمورد تاریخچۀ اتحادهای سیاسی و نقش آن در گذار به‌سوی دموکراسی در نقاط مختلف، به اودانل، اشمیتر و وایت‌هد (1986)، هیگلی و گونتر (1991) و نیز درمورد نقش اتحاد سیاسی در معرفی موفقیت‌آمیز اصلاحات مالی در جامعه، به دی‌جان (2009: 109-111) رجوع کنید.

[18]. George Tsebelis

دانایی‌فرد، حسن، سیدمجتبی امامی و سیدکاظم حسینی. 1395. «درآمدی تحلیلی بر فهم موضوع ظرفیت خط‌مشی عمومی: بررسی ماهیت، موضوع و کارکرد». فصلنامۀ سیاست‌گذاری عمومی. سال 2. شمارۀ 3. صص 79-99.

فاضلی، محمد و معصومه محمودیان. 1395. «تحول نقش دولت در صنعتی شدن: بررسی تطبیقی ـ تاریخی ایران و مالزی». دوفصلنامۀ جامعه‌شناسی اقتصادی و توسعه. سال 5. شمارۀ 1. صص 115ـ145.

مارش، دیوید و جری استوکر. 1388. روش و نظریه در علوم سیاسی. ترجمۀ امیرمحمد حاجی یوسفی. چاپ 5. تهران: پژوهشکدۀ مطالعات راهبردی.

مور، برینگتن. 1395. ریشه­های اجتماعی دیکتاتوری و دموکراسی. ترجمۀ حسین بشیریه. چاپ 3. تهران : مرکز نشر دانشگاهی.

نورث، داگلاس سی.، جان جوزف والیس و باری آر وینگاست. 1396. خشونت و نظم‌های اجتماعی (چهارچوب مفهومی برای تفسیر تاریخ ثبت‌شدۀ بشر). ترجمۀ جعفر خیرخواهان و رضا مجیدزاده. تهران: روزنه.

نورث و دیگران. 1395.سیاست، اقتصاد و مسائل توسعه در سایه خشونت. ترجمۀ محسن میردامادی و حسین معینی‌پور. چاپ 2. تهران: روزنه.

Acemoglu, D.Johnson, S.and Robinson,J. 2003. An African Success Story: Botswana. In D. Rodrik (ed.). In Search of Prosperity: Analytical Narratives onEconomic Growth. Princeton: Princeton University Press.

Brenner, R. 1976. “The origins of capitalist development: a critique of neo-Smithian Marxism”. New Left Review. Vol 42. No 104. pp 25-92.

Brenner, R.1976. The origins of capitalist development: a critique of neo-Smithian Marxism, New Left Review, 104 (July-August).

Buchanan, J. Tollison, R.&Tullock,G.1980. Toward a Theory of the Rent- Seeking Society. College Station, TX: Texas A&M Press.

DFID.2010.‘Building the State and Securing the Peace’, Emerging PolicyPaper. London: DFID.

Di John, J. 2009. Taxation as State-Building: Reforming Tax Systems for PoliticalStability and Sustainable Economic Growth: A Practioner’s Guide. Washington, D.C.: The World Bank: FIAS Financial and Investment Climate Service.

Di John,J. Putzel,J .2009.‘Political Settlements’, Issues Paper. Birmingham: GSDRC, University of Birmingham

DiJohn,J .2009. From Windfall to Curse? Oil and Industrialization in Venezuela, 1920 to the present.University Park, PA:Penn State University Press.

Drèze, J. & Sen, A. 1989. Hunger and Public Action. Oxford.Oxford University Press.

Dworkin, R.2006. Is Democracy Possible Here? .Princeton University Press

Hall, P. and Soskice, D. 2001. Varieties of Capitalism: The Institutional Foundationsof ComparativeAdvantage. Oxford: Oxford University Press.

Higley,J, Gunther, R. 1991. Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. Cambridge University Press

Hunter, J. and Lewis, eds, The New Institutional Economics and Third World Development. London: Routledge.

Karl.T. 1986. “Petroleum and Political Pacts: The Transition to Democracy in Venezuela”. In G. O’Donnell, P. Schmitter, and L. Whitehead, (eds.), Transitions fromAuthoritarian Rule. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Khan, M. 2010.‘Political Settlements and the Governance of Growth- Enhancing Institutions’. Working Paper (unpublished). London: School of Oriental and African Studies, University of London.

Khan, M. 1995. “State Failure in Weak States: A Critique of New Institutionalist Explanations”. In Harris, J.,

Kohli,A.2004. State-Directed Development: Political Power and Industrialization in the Global Periphery. Cambridge: Cambridge (ed.), The Developmental State. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Lloyd, R.B.2001. “Conflict Resolution or Transformation? An Analysis of the South African and Mozambican Political Settlements”. International Negotiation. Vol 5. No 6. pp 303–329

Levi, M. 1988. Of Revenue and Rule. Berkeley: University of California Press.

Melling, J. 1991.”Industrial capitalism and the welfare of the state: the role of employers in the comparative development of welfare states”. A review of recentresearch’, Sociology; Vol 25. No 2. pp 219-239.

Moore.M. Putzel,J.1999. Thinking Strategically about Politics and Poverty. IDS Working Paper 101. Brighton. Institute of Development Studies, University of Sussex.

North, D., J. Wallis, S. Webb, and B. Weingast. 2007. Limited Access Orders in theDeveloping World: A New Approach to Problems of Development. World Bank Policy Research Working Paper No. 4359. Washington, D.C.: The World Bank.

North, D.1981. Structure and Change in Economic History. New York. W.W. Norton.

O'Donnell, G.Schmitter,P.Whitehead,L(eds.).1986.Transitions fromAuthoritarian Rule: TentativeConclusion about Uncertain Democracies. Baltimor. Johns Hopkins University Press.

Olson, M. 1993. “Dictatorship, democracy and development”. The American Political Science Review.Vol 87. No 3. pp 567-576

Painter,M. Pierre,J. 2005. Challenges to State policy capacity: Global Trends and Comparative perspectives. New York: Palgrave Mcmillan.

Parks,T.Cole,W. 2010.” Political Settlements: Implications for International Development Policy and Practice”. San Francisco: The Asia Foundation .Occasional Paper No 2.

Putzel, J. 1999. “The Survival of an Imperfect Democracy in the Philippines”, Democratization. Vol 6. No.1. pp 198-223.

Tsebelis, G. 2002. Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press

Whaites, Alan.2008. States in Development: Understanding State-Building. A DFID Working Paper. London: Department for International Development.

Wood, E.J. 2000. Forging Democracy from Below: Insurgent Transitions in South Africa and El Salvador, Cambridge: Cambridge University Press.