مقایسه‌ ساختار مدیریت بحران‌ در ایران، ژاپن، هند و ترکیه

1. مقدمه

زندگی میلیون‌ها نفر در سراسر جهان تحت تأثیر بحران‌های طبیعی است که هزینه‌های هنگفت اقتصادی و اجتماعی به وجود می‌آورد و توسعۀ کشورها را دشوار می‌کند. علی‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته در بسیاری از کشورها برای کاهش خطرپذیری و آثار منفی بحران‌ها، آسیب‌ها و هزینه‌های بسیاری از بحران‌ها در حال افزایش است (UNISDR, 2009: 3). نداشتن آمادگی و مقابله نکردنِ مناسب با بحران‌های طبیعی، خسارات سنگینی به ملت‌ها و دارایی‌های آن‌ها وارد می‌کند که بعضاً جبران‌ناپذیر است. ازاین‌رو، مدیریت بحران‌های طبیعی می‌تواند این هزینه‌ها را کاهش دهد و جوامع مختلف را در برابر این بحران‌ها ایمن و مصون کند.

یک‌چهارم جمعیت جهان در معرض خطرهای ناشی از بحران‌های طبیعی زندگی می‌کنند. خسارت مالی ناشی از حوادث در کشورهای درحال‌توسعه از حدود 40 میلیارد دلار در اواسط دهۀ 1960 به 120 میلیارد دلار در اواخر دهۀ 1980 و 1990 برآورد شده است (Domeisen, 1995, 330).

در یکی از بررسی‌ها، تأثیرپذیرفتگان از بحران‌های طبیعی سال‌های 2004 و 2005 م با هم مقایسه شده‌اند و رشد قابل‌توجه آنان در سال 2005 نسبت به 2004 آشکار است. تا پایان 2010 م، از بین ده شهر از بزرگ‌ترین شهرهای جهان، هشت شهر در کشورهای درحال‌توسعه یا کمترتوسعه‌یافته هستند که بروز بحران‌های طبیعی در این شهرها می‌تواند موجب خسارت‌ها و تلفات زیادی شود (UNISDER, 2005).

وقوع بحران‌های طبیعی و عدم برنامه‌ریزی مناسب برای مقابله با خسارت‌ها و پیام‌دهی ناشی از آن، می‌تواند منجر به از دست رفتن منابع و دستاوردهایی شود که تحقق آن‌ها سالیان زیادی طول می‌کشد. اگرچه سیاست‌گذاری اثربخش، فراهم آوردن امکانات و منابع لازم، صورت‌بندی پیش‌بینی‌های مناسب، تهیۀ سناریوهای مناسب و عملیاتی‌سازی اقدامات برنامه‌ریزی‌شده در مراحل، پیش، حین و پس از وقوع بحران، در زمرۀ وظایف اصلی دولت‌ها و حکومت‌ها است، اما شیوۀ انجام این وظایف در کشورهای گوناگون متفاوت است.

پژوهش حاضر به‌دنبال پاسخ به این سؤال است که مدیریت بحران‌های طبیعی در کشورهای موردمطالعه چه تفاوت‌ها و شباهت‌هایی دارد؟

پاسخ به این سؤال مستلزم انجام مطالعۀ مقایسه‌ای مدیریت بحران در کشورهای مختلف است. ازاین‌جهت، شناسایی و تحلیل تجربه‌های این کشورها می‌تواند نقش قابل‌اهمیتی در تقویت سازمان‌دهی مدیریت بحران‌ها داشته باشد.

2. مبانی نظری و پیشینۀ پژوهش

مدیریت بحران عبارت است از مجموعۀ فعالیت‌های اجرایی و تصمیم‌گیری‌های مدیریتی و سیاسی وابسته به مراحل مختلف و همۀ سطوح بحران، در جهت نجات، کاهش ضایعات و خسارات، جلوگیری از وقفۀ زندگی، تولید و خدمات، حفظ ارتباطات، حفظ محیط زیست و سرانجام ترمیم و بازسازی خرابی‌ها (foster, 1980: 10). در تعریف بحران، بهتر است بین بحران[1] و واقعۀ ناگوار[2] تفاوت قائل شد. برنت بین این دو تفاوت قائل است. به نظر او، بحران توصیف‌کنندۀ شرایطی است که در آن ریشه‌های پدیده می‌تواند مسائل و مشکلاتی مانند ساختارها و عملیات مدیریتی نامناسب و یا شکست در تطابق با یک تغییر باشد، درحالی‌که منظور از واقعۀ ناگوار این است که شرکت با تغییرات مصیبت‌بار پیش‌بینی‌نشده یا ناگهانی مواجه شده که کنترل کمی بر روی آن‌ها دارد (Brent, 2003: 2). بحران عبارت است از ازهم‌گسیختگی شدید در فعالیت‌های یک جامعه که در این فرایند، انسان‌ها اقلام و دارایی‌ها و محیط در سطح وسیع دچار آسیب و صدمات شدید می‌شوند؛ به‌طوری‌که جامعه فقط قادر است از منابع موجود خود کمک بگیرد. بحران‌ها غالباً براساس سرعت و شدت یعنی ناگهانی بودن یا کند بودن بروز آن و یا به این دلیل که طبیعی است یا زادۀ دست بشر است، طبقه‌بندی می‌شوند (UNDP, 1992: 14). مدیریت بحران فرایندی است برای پیشگیری از بحران و یا به حداقل رساندن اثرهای آن هنگام وقوع. برای انجام این فرایند باید بدترین وضعیت‌ها را برنامه‌ریزی و سپس روش‌هایی را برای اداره و حل آن جستجو کرد (AMA, 2003).

اگر مدیریت بحران را «برنامه‌ریزی برای کنترل بحران» تعریف کنیم، باید چهار مرحله را به‌منظورِ برنامه‌ریزی برای کنترل بحران به انجام رساند. نخست باید پدیده‌های ناگوار پیش‌بینی شوند؛ سپس باید برنامه‌های اقتضایی تنظیم شوند؛ پس از آن باید تیم‌های مدیریت بحران تشکیل شوند و آموزش ببینند و سازمان‌دهی شوند؛ و سرانجام باید برای تکمیل برنامه‌ها، آن‌ها را به‌صورت آزمایشی و با تمرین عملی به اجرا درآورد (Kreitner, 1998:618).

اهداف مدیریت بحران را می‌توان به‌صورت زیر دسته‌بندی کرد:

ـ رفع شرایط بحران و اضطرار؛

ـ بازگرداندن سریع جامعه به حالت عادی؛

ـ کاهش آسیب‌های ناشی از بحران چه جانی و چه مالی؛

ـ کاهش اثرهای بحران در جامعه و مقابله با آن با کمترین  هزینه‌ها؛

ـ ایجاد آمادگی در جامعه برای مقابله با بحران؛

ـ بازسازی مناطق بحرانی ازلحاظ فیزیکی و روانی و فرهنگی؛

ـ ایجاد تمرین و آموزش و مانورها در مناطق جهت آمادگی برای مقابله با بحران برای مدیران و مردم.

الگوی واحدی وجود ندارد که بتواند تحقیق در خصوص مدیریت بحران راهنمایی کند. محققان تمایل دارند هرکدام بر یک عنصر خاص از اجزای فرایند مدیریت بحران تمرکز کنند. رویکرد جامع در مدیریت بحران عبارت است از: 1) مرحلۀ پیشگیری 2) مرحلۀ آمادگی 3) مرحلۀ مقابله 4) مرحلۀ بازسازی (WHO, 1999: 8).

پیشگیری: مجموعۀ اقداماتی است که پیش از وقوع بحران با هدف جلوگیری از وقوع مخاطرات یا کاهش آثار زیان‌بار آن انجام می‌شود.

آمادگی: مجموعۀ اقداماتی است که توانایی جامعه، دولت و مردم را در انجام مراحل مختلف مدیریت بحران افزایش می‌دهد. آمادگی شامل جمع‌آوری اطلاعات، آموزش، پژوهش، برنامه‌ریزی ایجاد ساختارهای مدیریتی، تأمین منابع، تمرین و مانور است.

مقابله: شامل امداد، نجات، بهداشت، درمان، تأمین امنیت، ترابری، ارتباطات تدفین، دفع مواد زائد جامعه، دفع فاضلاب، مهار آتش، کنترل مواد خطرناک سوخت‌رسانی و هشدار است.

بازسازی: بازگرداندن شرایط یک منطقۀ آسیب‌دیده پس از بحران به شرایط عادی با در نظر گرفتن ویژگی‌های توسعۀ پایدار و کلیۀ ضوابط ایمنی است (شکیب، 1385: 52 و 54).

محققان مدیرت بحران بر ابعاد و متغیرهای مختلفی تأکید می­کنند. میتراف و شریواستاوا (1987) بر حسابرسی بحران، نلسون ـ هارچلر (1986) بر تیم‌های مدیریت بحران، ترویت و کلی (1989) بر برنامه‌های مدیریت بحران، ریلی (1987) بر آمادگی در مقابل بحران، اشریدر (1990) بر یادگیری از وقایع ناگوار، پاوچانت و میتراف (1992) بر فعالیت‌هایی لازم برای آمادگی در مقابل بحران و نیز عهدنامۀ سازمانی برای مقابله با بحران‌ها تمرکز کردند و پژوهش‌هایی را انجام دادند. درهرصورت باید فرایندی از مدیریت بحران مطرح شود که همۀ عناصر فوق را در برداشته باشد چون هرکدام از آن‌ها قسمت مهمی از مدیریت بحران سازمانی هستند (رضوانی، 1385: 24).

صدر ممتاز و همکاران (1386) در مطالعه‌ای مقایسه‌ای به بررسی مدیریت بحران در کشورهای منتخب پرداخته‌اند. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که بین نوع و میزان توسعه‌یافتگی و برنامه‌ریزی پیشرفته برای مدیریت بلایا سنخیت وجود دارد و راهبرد متوازن در تمامی مراحل مدیریت بلایا در کشورهای پیشرفته استفاده می‌شود. برنامه‌ریزی غیرمتمرکز در این کشورها باعث شده که مشارکت شهروندان در همه سطوح جلب شود و برنامه‌ها منطبق با واقعیات و استفادۀ حداکثر از ظرفیت‌های جامعه تنظیم شود که درنهایت موجب کاهش آسیب‌پذیری در بلایا می‌شود.

پورعزت و همکاران (1392) در پژوهشی به مقایسۀ رویکرد اجتماع‌محور مدیریت بحران در کشورهای منتخب پرداخته‌اند. در این پژوهش، پس از برشمردن مزایای رویکرد اجتماع‌محور در مدیریت بحران‌های طبیعی، تأکید شده است که در ایران عمدتاً بر بهبود وضعیت بحران‌زده پس از وقوع بحران توجه می‌شود؛ درنتیجه با مقایسۀ فیلیپین، ژاپن و ترکیه که کشورهای بحران‌خیزی هستند، با استفاده از روش تحلیل محتوای کلان و مصاحبه با خبرگان درمورد مقایسۀ کشورها، راهکارهایی برای بهبود مدیریت بحران براساس رویکرد یکپارچه در شهر تهران ارائه کرده است.

در پژوهشی با عنوان «تحلیل مقایسه‌ای مدیریت بحران در ژاپن و هند»، پس از تبیین پیامدهای منفی بحران‌های طبیعی و تلاش دولت‌ها و سازمان‌های غیردولتی و بین‌المللی برای مقابله با بحران‌های طبیعی، مدیریت بحران در هند و ژاپن باهم مقایسه و تأکید شده است که هند می‌تواند از تجربه‌های موفق ژاپن درس بیاموزد. تجربۀ ژاپن بیانگر مدیریت مناسب و استفاده از روش‌های بهینۀ تجهیز و مقابله با بحران است. درنهایت، پیشنهاد‌هایی براساس تجربۀ ژاپن در مقابله با زلزله برای دولت هند ارائه می‌کند (Banerji & Nidhi, 2013: 62).

چانگ (2016) در پژوهشی به مقایسۀ مدیریت بحران و کنترل سیل در کرۀ جنوبی و آمریکا پرداخته است. هدفِ این پژوهش تحلیل تضاد و اختلاف بین بازیگران فرایند مدیریت بحران است؛ توصیه‌های سیاستی برای بهبود نظام مدیریت بحران عرضه می‌کند؛ نمونه‌ای از تضادها را تشریح می‌کند و تفاوت و شباهت دو کشور منتخب را در این زمینه بررسی می‌کند. تفاوت دو کشور در زمینۀ طیف بازیگران، ویژگی‌های فرهنگی و اقدامات مدیریتی و سازمان‌های دولتی است اما انگیزه و رفتار بازیگران در دورۀ بحران در هر دو کشور شبیه هم است. چانگ براساس مقایسه، راهکارهای مهم و مشترکی را برای موفقیت مدیریت بحران ارائه می‌دهد (Chung, 2016: 554).

در پژوهش دیگری به مقایسۀ مدیریت بحران و فرایند و سیستم‌های مدیریتی در گجرات هند و کالیفرنیای آمریکا پرداخته شده است. در این پژوهش، براساس معیارهای ازپیش‌تعیین‌شده، فرایند و ساختار مدیریت دو ایالت موردنظر با یکدیگر مقایسه و تفاوت و شباهت‌های بین این دو بررسی شده است (Dave, 2015).

تبار (2015) در پژوهشی به مقایسۀ رویکردهای متفاوت مدیریت بحران در ایران و ژاپن پرداخته است. در این پژوهش، پس از بیان شباهت زلزله‌خیزی ایران و ژاپن و آمار بالای تلفات جانی زلزله در ایران، رویکردهای متفاوت در کشور در زمینۀ سیاست‌گذاری بحران با استفاده از روش توصیفی مقایسه‌ای بررسی شده است. وضعیت موجود مدیریت بحران دو کشور و نیز سیستم‌های مستندسازی و تجربه‌اندوزی دو کشور در زمینۀ مدیریت بحران باهم مقایسه شده است و با توجه به رویکردهای کلان ایران و ژاپن در مدیریت بحران، پیشنهاد‌هایی برای مقابله با بحران زلزله به کشورهای دیگر ارائه کرده است (Tabar, 2015).

بررسی پیشینۀ پژوهش بیانگر توجه پژوهشگران به مطالعۀ مقایسه‌ای در مدیریت بحران‌های طبیعی است. این پژوهش‌ها عمدتاً با هدف درس‌آموزی از تجربۀ کشورهای موفق انجام شده‌اند و در دو سطح کلان و ملی و سطح ایالتی به مقایسۀ مدیریت بحران پرداخته‌اند. در مواردی نیز تجربۀ کشورها در یک بحران طبیعی مشخص مانند زلزله با هم مقایسه شده است. پژوهش حاضر ساختار کلان مدیریت بحران‌های طبیعی را در ایران، ترکیه، هند و ژاپن با هم مقایسه می‌کند. این پژوهش از جهت جامعۀ موردمطالعه و معیارهای مقایسۀ کشورها با پژوهش‌های قبلی متفاوت است. تعداد کشورهای موردمطالعه نیز از پژوهش‌های قبلی بیشتر است. رویکرد مقایسه‌ای می‌تواند درس‌های مدیریتی ارزشمندی را پیشِ رو قرار دهد تا دولت‌ها بتوانند عملکرد خود را در مدیریت بحران‌های طبیعی تقویت کنند.

3. روش‌شناسی پژوهش

در این پژوهش از روش مقایسه‌ای استفاده کرده‌ایم. هدفِ روش مقایسه‌ای این است که با توصیف و تبیین شباهت و تفاوت پدیده‌ها، بتوان آن‌ها را شناسایی کرد و به تفسیرها و تعمیم‌های تازه دست یافت. مطالعات مقایسه‌ای عموماً سه مرحلۀ توصیف، مقایسه و نتیجه دارند. هیگ و همکاران بر این باورند که مقایسه به این دلیل ضروری است که باعث اطلاع بیشتر ما از دیگر مکان‌ها می‌شود، موجب آگاهی کامل‌تر ما از دیگر کشورها می‌شود و قدرت توصیفی ما را افزایش می‌دهد؛ اما نکتۀ مهم‌تر اینکه روش مقایسه‌ای پژوهشگر را از قوم‌مداری دور می‌سازد (مارش و استوکر، 1384: 285). هر کشور مشکلاتی دارد؛ تصمیم‌گیران در شهرها، حکومت‌های محلی و کشورها به این علت که با مشکلات مشترکی مواجه هستند، می‌توانند از یکدیگر بیاموزند (رز، 1390: 3). درس‌آموزی به فرایندی اشاره دارد که طی آن دانش دربارۀ سیاست‌ها، ترتیبات اداری، نهادها و غیره در یک‌زمان و یک مکان برای ایجاد سیاست‌ها، ترتیبات اداری و نهادها در یک‌زمان و مکان دیگر استفاده می‌شود (مارش و استوکر، 1384: 301). هدف پژوهش حاضر نیز در همین راستا و با هدف درس‌آموزی از تجربۀ کشورهای منتخب در زمینۀ مدیریت بحران است.

روش گردآوری داده‌ها نیز روش کتابخانه‌ای و استفاده از اسناد و مدارک و گزارش‌های سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه است. جامعۀ موردمطالعه ایران، ژاپن، هند و ترکیه را در برمی‌گیرد و سازمان‌دهی مدیریت بحران‌های طبیعی این کشورها را بررسی می‌کنیم. در پژوهش‌های مقایسه‌ای، انتخاب جوامع موردمطالعه به‌صورت هدفمند انجام می‌گیرد. در پژوهش حاضر، ایران، ژاپن، هند و ترکیه باهم مقایسه شده‌اند. دلیل انتخاب این کشورها در درجۀ اول بحران‌خیزی آن‌ها و نیز این است که بحران‌های مشابه ایران را تجربه کرده‌اند. علاوه بر این، انتخاب هر یک از این کشورها به دلایل خاص و ویژگی‌های این کشورها هم مربوط می‌شود. دلیل انتخاب ژاپن این است که این کشور یکی از موفق‌ترین تجربه‌ها را در مدیریت بحران‌های طبیعی ازجمله زلزله داشته و توانسته است بحران زلزله را به کنترل درآورد؛ ازاین‌رو درس‌آموزی از تجربۀ این کشور می‌تواند برای سیاست‌گذاران و مدیران کشور ما مؤثر و مفید باشد. تراکم جمعیتی هند و تنوع بحران‌های این کشور باعث شده است مدیریت بحران در آن تحولات مختلفی را پشت سر بگذارد. این تحولات به‌تدریج هند را به یکی از کشورهای موفق در مدیریت بحران تبدیل کرده است.

 برای مقایسۀ کشورها از معیارهای زیر استفاده شده است:

معیار اول: نوع بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای موردمطالعه؛

معیار دوم: سابقه، سطوح برنامه‌ریزی و ساختار مدیریت بحران کشورهای موردمطالعه؛

معیار سوم: سازمان‌های مدیریت بحران؛

معیار چهارم: قوانین مدیریت بحران.

4. یافته‌های پژوهش

یافته‌های پژوهش به‌صورت موردی تنظیم‌شده و جوامع موردمطالعه به‌ترتیب بررسی شده‌اند.

4. 1. مقایسۀ بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای منتخب

در جدول 1 مهم‌ترین بحران‌های طبیعی رایج در سطح دنیا را نشان داده‌ایم و وقوع هر یک از این بلایا را در کشورهای موردمطالعه مشخص کرده‌ایم.

جدول 1. مقایسه بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای موردمطالعه

 منبع: صدر ممتاز، طیبی و محمودی، 1386: 14ـ19.

داده‌های جدول 1 بیانگر است که از بین کشورهای موردمطالعه ژاپن بیشترین انواع بحران‌های طبیعی و ترکیه بحران‌های کمتری را به لحاظ تنوع دارد. در بین کشورهای موردمطالعه، بیشترین شباهت از جهت نوع بحران‌های طبیعی بین ایران و هند است و هر دو کشور بحران‌های طبیعی مانند زلزله، سیل، خشک‌سالی و توفان شدید دارند، با این تفاوت که باران شدید در هند هست اما این پدیده در ایران رخ نمی‌دهد. به‌علاوه، با توجه به وقوع زلزله در هر چهار کشور و وجود سابقۀ مقابله با این پدیده، و با توجه به آمار بالای تلفات زلزله در ایران به‌عنوان مهم‌ترین بحران طبیعی، به نظر می‌رسد می‌توان از تجربۀ این کشورها برای توسعه مدیریت بحران در ایران استفاده کرد.

4. 2. مقایسۀ سابقه و سطوح برنامه‌ریزی در مدیریت بحران کشورهای منتخب

هر یک از کشورهای موردمطالعه ساختار و نظام سیاسی و اداری متفاوتی دارند و درعین‌حال پیشینۀ تاریخی متفاوتی در زمینۀ سازمان‌دهی و برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران دارند. در جدول 2 این موارد در کشورهای منتخب مقایسه شده است.

جدول 2. مقایسۀ سابقه و سطوح برنامه‌ریزی در مدیریت بحران

برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران در ژاپن سابقۀ بسیار طولانی دارد. در مقابل، هند کمترین تجربۀ برنامه‌ریزی مدیریت بحران را دارد. با توجه به ساختار نظام سیاسی کشورهای موردمطالعه، ساختار برنامه‌ریزی بحران در این کشورها با هم متفاوت است. در هند و ژاپن نظام برنامه‌ریزی غیرمتمرکز حاکم است و ایران و ترکیه نظام برنامه‌ریزی متمرکز دارند.

4. 3. مقایسۀ سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای منتخب

ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ژاپن

دولت ژاپن «وزیر کشور برای مدیریت بحران» را با هدف یکپارچه‌سازی و هماهنگ کردن سیاست‌های کاهش بحران و اقدامات وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مرتبط تأسیس کرده است. این وزرات مسئول تأمین همکاری بین سازمان‌های مرتبط دولتی و برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری اساسی بحران و مقابله با بحران‌های بزرگ است (زرگری، 1393: 1). ساختار شورای مرکزی مدیریت بحران شامل نخست‌وزیر (رئیس شورا)، وزیر مدیریت بحران و همۀ وزرای کابینه است. از دیگر اعضای این شورا می‌توان رئیس منتخب مؤسسات عمومی، رئیس بانک ژاپن، رئیس انجمن صلیب سرخ ژاپن، رئیس رادیو و تلویزیون ژاپن، رئیس شرکت تلفن و تلگراف و اشخاص باتجربه در جایگاه آکادمیک و علمی را نام برد (پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی، 1385: 70-72).

شورای مرکزی مدیریت بحران یکی از نهادهایی است که وظیفۀ سیاست‌گذاری‌های اساسی و مهم در مدیریت بحران را براساس قانون اقدامات متقابل بحران بر عهده دارد. اعضای این شورا شامل نخست‌وزیر، تمام وزرای کابینه و مدیران سازمان‌های دولتی مرتبط با اقدامات متقابل بحران را براساس قانون عمومی و قوانین تابعه توسعه می‌دهند. سیستم برنامه‌ریزی مدیریت فاجعه شامل سه مرحله است: 1) برنامۀ پایه‌ای مدیریت فاجعه. یک برنامۀ بنیادی برای کاهش خسارت‌های ناشی از حوادث و بحران‌ها است و توسط شورای مرکزی مدیریت فاجعه آماده‌سازی می‌شود؛ 2) برنامۀ عملیاتی مدیریت فاجعه. این برنامه توسط هر سازمان دولتی به‌صورت مجزا طرح‌ریزی می‌شود؛ 3) برنامۀ محلی مدیریت فاجعه. این برنامه را هر یک از سازمان‌های شهری و استانی زیرمجموعۀ شورای مرکزی مدیریت بحران براساس برنامۀ مدیریت سوانح شکل می‌دهند (زرگری، 1393: 1).

هنگام بروز فاجعه در ژاپن، دو سازمان اتاق بحران و آتش‌نشانی نیز مسئولیت مدیریت بحران را بر عهده دارند. سازمان‌هایی نظیر پلیس مسئولیت حمل‌ونقل و ترافیک را بر عهده می‌گیرند و وزارت بهداشت و رفاه و وزارت کشاورزی و تغذیه به فرمان سازمان‌های اصلی فعالیت می‌کنند. آتش‌نشانی یکی از تخصصی‌ترین نیروها برای امدادرسانی به شهروندان ژاپنی در هنگام وقوع بلایای طبیعی به شمار می‌رود، اما به دلیل محدود بودن شمار نیروها و تجهیزات این نهاد، برخی از دیگر سازمان‌های ژاپنی نیز اقدام به تشکیل نیروهای ویژه در این زمینه کرده‌اند. سازمان پلیس ژاپن یکی از این نهادهای دولتی است که با تشکیل تیم تخصصی امدادرسانی در داخل این سازمان، در هنگام بروز بلایای طبیعی نقش مهمی در عملیات امدادرسانی ایفا می‌کند. پلیس ژاپن برای معرفی این‌گونه فعالیت‌های خود و اطلاع‌رسانی به مردم در زمینۀ تدابیر مقابله با بلایا، اقدام به برگزاری نمایشگاه‌های مختلف در سراسر این کشور می‌کند می‌کند (مرتضوی، 1392).

وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های مدیریت بحران، هم‌زمان و 24 ساعته، با یکدیگر ارتباط دارند. در صورت بروز سانحه، به جمع‌آوری اطلاعات مربوط به خسارات پرداخته می‌شود. این اطلاعات شامل میزان خسارات تخمینی در 30 دقیقۀ اول و اطلاعات بصری هوایی (تصاویر ارسالی از سوی هلیکوپترها) است. در مرحلۀ بعد، این اطلاعات به مقرّ رسمی نخست‌وزیر می‌رود و تخمینی از سطح خسارات به دست می‌آید. پس از ارائۀ کنفرانس ارتباطی وزارتخانه‌ها و مؤسسات درگیر در مدیریت سوانح، ستاد فرماندهی اقدامات متقابل در سوانح تأسیس و تصمیم‌گیری درمورد اجرای روش‌ها و سیاست‌گذاری‌ها انجام می‌شود. در ادامه، ستاد اداری و اجرایی به برنامه‌ریزی اولیه جهت اقدامات متقابل در هر یک از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، هماهنگی کامل و غیره پرداخته می‌شود (پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی، 1385: 73).

ـ سازمان‌های مدیریت بحران در هند

در دولت فدرال هند، مسئولیت تنظیم و تدوین پاسخ به بحران‌های ملی بر عهدۀ دولت مرکزی است. دولت مرکزی با منابع فیزیکی و مادی که در اختیار دارد، می‌تواند کمک‌های لازم را برای اقدامات لازم سازمان‌دهی کند (NDMA, 2009: 13-14). در این کشور، در جولای 2005 م، با دستور اجرایی نخست‌وزیر هند، کمیتۀ ملی مدیریت بحران تشکیل شد که مسئولیت مواجهه با بحران را بر عهده دارد و نخست‌وزیر رئیسِ آن است. این سازمان مسئول تنظیم سیاست‌ها، برنامه‌ها و اهداف مدیریت بحران برای ارائۀ پاسخ به‌موقع و مؤثر به بحران‌ها است (DMDM, 2014: 11). وظایف این سازمان عبارت‌اند از:

ـ تنظیم سیاست‌های مدیریت بحران؛

ـ تأیید برنامۀ ملی؛

ـ تأیید طرح‌های آماده‌شده توسط وزرا و بخش‌های مختلف دولت مطابق با برنامۀ ملی؛

ـ تنظیم خطوطی برای مقامات دولتی جهت تنظیم برنامۀ دولت؛

ـ تنظیم خطوطی برای وزارتخانه‌های مختلف جهت دستیابی به یکپارچگی اقدامات لازم جهت جلوگیری از بحران یا توجه به این تأثیرات در برنامه‌ها و پروژه‌های حوزۀ کاری‌شان؛

ـ هماهنگ‌سازی اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های مدیریت بحران؛

ارائۀ منابع مالی برای تحقق این مأموریت‌ها؛

ـ تأمین چنین حمایت‌هایی از سایر کشورهایی که با بحران‌های گسترده مواجه می‌شوند، پس از تأیید دولت مرکزی.

ـ اتخاذ اقداماتی برای جلوگیری از بحران و آمادگی و ظرفیت‌سازی برای مواجه با خطرات بحران‌زا؛

ـ تنظیم سیاست‌ها و جهت‌هایی برای کارکرد سازمان ملی مدیریت بحران نقش و وظایف (NDMA, 2009: 34).

کمیتۀ ملی مدیریت بحران در سطح ملی متشکل از وزرای کابینه است و سایر اعضای آن شامل منشی نخست‌وزیر و منشی وزیر کشور، دفاع، تحلیل و تحقیق، کشاورزی و وزیر همکاری همراه با ادارۀ اطلاعات و یک افسر اطلاعات کابینه است. این کمیته به گروه‌های مدیریت بحران، جهت می‌دهد. دولت‌های ایالتی در سازمان‌دهی اقدامات خود در پیشگیری از بحران‌های طبیعی و آمادگی بلندمدت و اقدامات مربوط به بازسازی آن، مستقل هستند. دولت مرکزی تنها از اقدامات دولت‌های ایالتی حمایت می‌کند. در ایالت‌ها، کمیسیونرهای نجات وجود دارد که مسئولیت اقدامات نجات از بحران‌های طبیعی در ایالت خود را بر عهده دارند. در غیاب کمیسیونر نجات، معاون آن یا هر افسر منصوب او مسئولیت اقدامات نجات در ایالت موردنظر بر عهده دارد.

نیروی ملی پاسخ به بحران (NDRF) نیز یک نیروی دارای تکنولوژی بالا، چندمهارتی و میان‌رشته‌ای است که متشکل از 8 «باتالون» است که برای مقابله با انواع بحران تنظیم شده است که امکان عملیات زمینی، هوایی و دریایی را دارد. همه باتالون‌ها باید برای مقابله باهمۀ انواع بحران‌های طبیعی مجهز و آموزش دیده باشند. هر باتالون متشکل از 18 تیم متخصص نجات و جستجو است که هرکدام از تیم‌ها دارای 45 نیرو هستند این نیروها شامل مهندس، تکنسین برق‌کار، سگ‌های نجات و نیروهای پزشکی و پیراپزشکی است. باتالون‌ها در 9 ناحیۀ مختلف کشور واقع‌شده‌اند و نزدیک نقاط بحرانی قرار دارند، تا زمان مقابله با بحران را کاهش دهند. در دورۀ آمادگی برای بحران و در یک وضعیت بحران‌زده، سازمان ملی مدیریت بحران[3]  با دستور سایر مقامات دولتی این نیروها را به کار می‌گیرد (NDMA, 2009: 35).

 در سطح ایالتی، گروه مدیریت بحران ایالت (SCMG) زیر نظر معاون رئیس یا کمیسیونر نجات فعالیت می‌کند. این گروه متشکل از افسران ادارات مختلف است که وظایفی در زمینۀ نجات، اسکان، انرژی، آب، کشاورزی، جنگل‌ها توسعه روستایی و سلامت و... انجام می‌دهند (NDMA, 2009: 30-33).

ایالت‌های هند به نواحی مشخص تقسیم‌شده‌اند که هر یک را کالکتور مدیریت می‌کند. او مسئولیت نظارت، کنترل اقدامات نجات را بر عهده دارد و برنامه‌های سطح خاص را آماده می‌کند. او هماهنگ‌سازی و نظارت بر کارکردهای همه بخش‌ها را در سطح خاص بر عهده دارد. در طول اقدامات واقعی مدیریت و نجات از بحران، توان کلیۀ کالکتورها به‌طور فزاینده‌ای تقویت می‌شود. گاهی در مواقع بحران‌زده، قدرت زیادی به کالکتورها داده می‌شود تا اقدامات لازم را انجام دهند و سپس این اقدامات بررسی می‌شود (NDMA, 2009: 22).

ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ایران

سازمان مدیریت بحران یک سازمان دولتی است که زیرنظر وزارت کشور در سال 1387 شروع به فعالیت کرده است و هدف از تأسیس آن طبق «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» عبارت است از: تشخیص وقوع بحران‌های طبیعی ملی و منطقه‌ای و اعلام آن به دستگاه‌های ذی‌ربط توسط وزیر کشور (قائم‌مقام شورای عالی مدیریت بحران)؛ تشخیص وقوع بحران‌های استانی و محلی و اعلام آن به دستگاه‌های استان و شهرستان به‌ترتیب با استاندار و فرماندار است. در این قانون و آیین‌نامۀ اجرایی آن، سطوح بحران در کشور به ابعاد ملی، منطقه‌ای، استانی و محلی قابل‌تقسیم است و ساختار مدیریت بحران در سطح ملی/ منطقه‌ای تشخیص بحران بر عهدۀ وزیر کشور و در سطح استانی/ محلی تشخیص وقوع بحران بر عهدۀ استانداران و فرماندارانی است که هرکدام منصوبان وزیر کشور در ادارۀ مسائل استانی و محلی‌اند.

سازمان مدیریت بحران متشکل از 14 کارگروه تخصصی و عملیاتی است. رئیس هر کارگروه تخصصی به پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه ذی‌ربط از بین معاونان مرتبط با مدیریت بحران همان دستگاه با حکم وزیر کشور منصوب خواهد شد. همچنین، کارگروه‌های تخصصی استانی مشابه کارگروه‌های تخصصی زیرمجموعۀ سازمان درصورت ضرورت و با توجه به حادثه‌خیز بودن هر استان بنا به پیشنهاد استاندار و تصویب شورای هماهنگی متناسب با نیاز تشکیل خواهد شد.

شورای عالی مدیریت بحران کشور با هدف هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای وابسته به قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح و کلیۀ نهادها و دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری تشکیل می‌شود. این شورا به ریاست رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود و در غیاب وی، وزیر کشور به‌عنوان قائم‌مقام ریاست شورا شناخته می‌شود. دبیرخانۀ شورای عالی در سازمان مدیریت بحران مستقر است و مطابق بند 2، مادّۀ (5) «قانون» مذکور دبیر آن را هیئت وزیران انتخاب می‌کند.

وظایف این شورا طبق مادّۀ 13 «آیین‌نامۀ اجرایی» تشکیل سازمان مدیریت بحران بدین شرح است:

ـ هماهنگی فعالیت‌های مرتبط با مراحل چهارگانۀ مدیریت بحران؛

ـ بررسی و تأیید سیاست‌های آموزشی، تبلیغاتی و اطلاع‌رسانی از طریق رسانه‌ها و پیشنهاد آن به شورای عالی نظارت بر عملکرد کارگروه‌های تخصصی؛

ـ بررسی و تأیید پیشنهادها در امور مدیریت بحران کشور و ارائۀ آن به شورای عالی؛

ـ بررسی و تأیید پیشنهادهای تغییر در تعداد، موضوعات، شرح وظایف و امور مربوط به کارگروه‌های تخصصی مدیریت بحران و ارائۀ آن به شورای عالی؛

ـ بررسی و تأیید طرح‌ها و برنامه‌های پیشنهادی کارگروه‌ها، دستگاه‌های ذی‌ربط و استان‌ها و تأیید اعتبارات موردنیاز آن‌ها و پیشنهاد آن به شورای عالی؛

ـ بررسی و تأیید وظایف دقیق و نقش دستگاه‌های ذی‌ربط در مدیریت بحران و ارائۀ آن به سازمان به‌منظور طرح در شورای عالی و سیر مراحل تصویب؛

ـ بررسی و تأیید پیش‌نویس لوایح در زمینۀ مدیریت بحران در سطوح مختلف؛

ـ تصویب مطالعات انجام‌شده در مراحل چهارگانۀ مدیریت بحران کشور؛

ـ تصویب برنامه‌های مانور دستگاه‌های ذی‌ربط و هماهنگی اجرای آن‌ها (آیین‌نامۀ اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، 1388: مادّۀ 13).

ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ترکیه

ترکیه یک سیستم منسجم و ساختاری تشکیلاتی برای مدیریت بحران‌های طبیعی دارد. این سیستم مدیریت دربرگیرندۀ منطقه، قسمتی از استان، استان و سپس کل کشور برحسب وسعت فاجعه است. موارد کوچک در سطح منطقه و یا قسمتی از یک استان به عهدۀ مدیران بخش است، اما اگر ابعاد بحران از توان مدیران بخش خارج باشد استان و مقامات استانداری جهت کمک بسیج می‌شوند؛ و چنانچه ابعاد و وسعت بحران در سطح کشور مطرح شود، شورای عالی مدیریت بحران کشور که از وزرای مختلف تشکیل شده است امور را به عهده می‌گیرند. برخی از بحران‌های بسیار وسیع نیز توسط شورای هماهنگی امور اضطراری برنامه‌ریزی و هدایت می‌شود.

در ترکیه موضوع مدیریت بحران یک امر ستادی و کشوری قلمداد شده است و امور و مسئولیت‌های مربوط به آن را دولت تعیین می‌کند و به این ترتیب، مسئولیت مدیران محلی به حداقل می‌رسد. عموماً استاندار را دولت مرکزی تعیین می‌کند و در فرایند عملیاتی، او هماهنگ‌کنندۀ امور در سلسله‌مراتب مدیریتی است. در ضمن، استاندار یک استان خسارت‌دیده  می‌تواند از استان‌های هم‌جوار ــ که خسارت ندیده‌اند ــ کمک دریافت کند. همۀ بودجۀ عملیات از دولت مرکزی تأمین و در سطح منطقه توزیع می‌شود. به این ترتیب، با توجه به ساختار مدیریتی موجود، نقش شهرداران در زمینۀ مدیریت بحران، بسیار ناچیز می‌شود و امور را استانداران هدایت می‌کنند. در سطح کلان، مراحل امداد، نجات و آسوده‌سازی را مراکز استانی و منطقه‌ای، و مسئلۀ بازسازی را دولت مرکزی انجام می‌دهد. دولت‌های انتخابی محلی مسئول برنامه‌ریزی برای جلوگیری و پیشگیری از ساخت‌وساز بی‌رویه و مسائل آماده‌سازی و آمادگی استان‌ها و شهرها هستند. در این باره، هر وزارتخانه دارای یک واحد اضطراری است و در کل یک سیستم و هستۀ مرکزی برای این‌گونه امور در ترکیه وجود ندارد. هلال احمر، ستاد حوادث غیرمترقبه و مردمی و همچنین ارتش نیز نقش اساسی در زمان بحران به‌خصوص در مرحلۀ امداد بر عهده دارند.

پس، همۀ امور مربوط به حوادث غیرمترقبه در وزارتخانه‌های امور عمومی و مسکن شکل می‌گیرد و بدین‌وسیله همۀ قوانین لازم و هماهنگی‌های ستاد انجام می‌پذیرد. عموماً وزارتخانۀ اصلی در ارتباط با حوادث طبیعی این وزارتخانه است اما، در صورت نیاز سازمان­هایی همچون واحد پناهندگی افراد بیگانه، وزارت امور خارجه نیز برای کمک‌رسانی، به جمع دیگر وزارتخانه‌های می‌پیوندد. مهم‌ترین سازمان‌های مدیریت بحران در کشور ترکیه و وظایف آن‌ها به شرح زیر است:

ـ  مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری/ ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه (TEMGD):

این مرکز، هماهنگی گستردۀ سازمانی در سطح کشور را فراهم کند تا کمک‌رسانی به مناطق بحران‌زده صورت گیرد. پس از زلزلۀ سال 1999 دولت ترکیه از طریق تأسیس ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه مشکل سازمان‌دهی و هماهنگی منابع را حل کرد.

ـ مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری شامل سه بخش است:

1) کمیتۀ هماهنگی بحران (CCC): در ابتدا اعضای آن سیاسی بودند. یک کمیتۀ تصمیم‌گیری در سطح بالا در مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری است؛ اما به‌عنوان بخشی از مدیریت بحران نخست‌وزیر عمل می‌کند. این کمیته می‌تواند تشکیلاتی شبیه به هیئت دولت داشته باشد؛ اما در سطحی پایین‌تر، درحالی‌که به‌وسیلۀ نخست‌وزیر هدایت می‌شود، وزارتخانه‌ها و شورای امنیت ملی به‌وسیلۀ دبیر کمیتۀ هماهنگی بحران تعریف و مشخص می‌شوند.

 2) کمیتۀ ارزیابی و نظارت بحران (CEWC): اعضای این کمیته در ابتدا شامل اعضای نمایندگانی از معاونان وزارتخانه‌های عضو بود. این کمیته از لحاظ سلسله‌مراتبی زیرنظر کمیتۀ هماهنگی بحران است و سیاست‌های تعیین‌شدۀ سیاست‌گذاران را اجرا می‌کند.

3) دبیرخانه: وظیفۀ هماهنگی و اطلاع‌رسانی را به عهده دارد (محبی‌فر، طیبی و آصف‌زاده، 1384).

علاوه بر این، سازمان‌ها دیگری نیز در زمینۀ مدیریت بحران فعال هستند ازجمله:

 ـ وزارت کار و مسکن: این وزارتخانه که در 1969 م تأسیس شد، یک چارچوب کاری برای سیستم مدیریت بحران در ترکیه دارد. این وزارتخانه‌ها شامل سه نوع مدیریت است: امور ساختمانی، امور بلایا،  بحران‌های طبیعی و امور اجرایی و تحقیقات فنی.

ـ مدیریت کل امور بحران‌های طبیعی GDDA: به‌ویژه در محدودیت فعالیت‌های مدیریت بحران ملی در سطح گسترده فعالیت دارد. همچنین، این مدیریت یک دپارتمان برای امور زلزله‌ها و دپارتمان تحقیقات زلزله دارد که از بخش‌های مهندسی زلزله، لرزه‌شناسی و مراکز آزمایشگاهی تشکیل شده است.

ـ وزارتخانۀ امور داخلی و مدیریت کل دفاع غیرنظامی: این وزارت دربرگیرندۀ مدیریت‌های متعددی است که مستقیم یا غیرمستقیم در فعالیت‌های مربوط به زلزله‌های خطرناک نقش عمده‌ای دارد. سازمان مدیریت دفاع غیرنظامی، مسئولیت‌های مستقیمی را پس از 1959 م در زمینۀ مقابله و پاسخ به زلزله به عهده دارد. این سازمان موظف به اجرا و مدیریت برنامه‌ها و طرح‌های ارائه‌شده در زمینۀ کاهش خسارات و مصدومین در شرایط جنگی، بحران‌های طبیعی و آتش‌سوزی‌های وسیع است.

ـ جمعیت هلال احمر: به‌عنوان یک سازمان غیرانتفاعی، تأمین‌کنندۀ چادرها، پتو، خدمات پزشکی و مواد غذایی برای بازماندگان است. هلال احمر ترکیه یک سازمان کاملاً مستقل غیردولتی نیست اما تا حدودی عملکرد سازمان‌های غیردولتی را دارد. این سازمان در همۀ مراحل مدیریت بحران کشور نقش داشته و اقدامات بسیار شایسته‌ای انجام می‌دهد. این سازمان عموماً مسئول امداد و نجات و همچنین تهیۀ اسکان موقت، بهداشت منطقه و توزیع مواد غذایی در بحران‌ها است. در حال حاضر، سازمان غیردولتی دیگری در سیستم فعلی دارای وظایف به خصوصی در سیکل بحران نیست. در برخی موارد بعد از وقوع چنین حوادثی برخی از روزنامه‌ها اقدام به جمع‌آوری کمک‌های مردمی می‌کننند که غالباً نیز بسیار موفق نبوده است.

ـ باشگاه فعالان غیرحرفه‌ای رادیو در ترکیه (TRAC): این سازمان یک سازمان غیرانتفاعی مردمی است که خدمات ارتباطی تاکتیکی و استراتژیکی بعد از وقوع بحران را ارائه می‌دهد. این باشگاه 45 شعبه و اعضایی در 70 استان ترکیه دارد (کشوردوست، 1392: 108-110).

جدول 3. مقایسۀ سازمان هماهنگ‌کنندۀ مدیریت بحران کشورهای منتخب

مطابق جدول 3، در هر چهار کشور موردمطالعه اصلاح نظام مدیریت بحران به‌صورتی بوده است که عالی‌ترین مقام اجرایی هرچه‌بیشتر به مسئلۀ مدیریت بحران وارد شده و مسئولیت مستقیم بر عهده گرفته است.

با توجه به بحران‌خیز بودن و تجربۀ طولانی کشورهای موردمطالعه در مدیریت بحران‌های طبیعی، اقدامات و اصلاحات مختلفی برای تقویت مدیریت بحران در این کشورها انجام شده است. یافته‌های پژوهش بیانگر این است که به دلیل اهمیت مدیریت بحران و لزوم هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف و اهمیت تأمین اعتبارات و لزوم اعلام وضعیت اضطراری و فوق‌العاده در برخی شرایط، این مدیریت در بیشتر کشورها تحت نظر عالی‌ترین مقام اجرایی کشور و در قالب شورای علی یا بخشی از دولت و یا در سطح یک وزارت یا سازمان مشخص در بالاترین سطح اجرایی کشور قرار دارد.

جدول 4. مقایسۀ سطوح سازمانی در ساختار مدیریت بحران

سطوح برنامه‌ریزی در ژاپن، در چهار سطح ملی، استانی، شهری و شهروندان تفکیک شده است. در هند سطوح ملی، ایالتی، ناحیه‌ای، محلی و روستایی حاکم است و در ترکیه و ایران فقط سه سطح ملی، استانی و ناحیه‌ای وجود دارد ازاین‌جهت، ایران و ترکیه نظامی سه‌سطحی و شبیه به هم دارند و در ساختار مدیریت بحران این دو کشور به سطح روستاها مانند هند و به سطح مشارکت شهروندان مانند ژاپن توجه نشده است.

4. 4. مقایسۀ قوانین مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه

ـ قوانین مدیریت بحران در هند

مبنای قوانین کاهش بحران در ژاپن، «قانون پایۀ اقدامات بحران» است که در 1961 م تصویب و در آن مبانی اقدامات کاهش مخاطرات بحران مشخص شده است. در این کشور، نهادهای متعددی در ارتباط با کاهش مخاطرات بحران و جنبه‌های قانون‌گذاری آن و نیز مقابلۀ اضطراری، اعادۀ وضعیت عادی و بازسازی و نیز ایجاد آیین‌نامه‌های جامع درمورد فعالیت‌های ویژۀ کاهش مخاطرات وجود دارند. در اجرای «قانون پایۀ اقدامات بحران»، «برنامۀ پایۀ مدیریت بحران» و نیز برنامه‌های جامع و درازمدت کاهش مخاطرات بحران تدوین شده‌اند و بر مبنای برنامۀ پایه، سیستم جامعی برای برنامه‌ریزی مدیریت بحران تأسیس شده است. در اجرای «قانون پایۀ اقدامات بحران»، «شورای مرکزی مدیریت بحران» با هدف کسب اطمینان از جامع بودن مدیریت مخاطرات بحران و انجام بحث در خصوص موارد مهم مدیریت بحران تشکیل شده است. در داخل دفتر کابینه، که دبیرخانۀ این شورا است، وزیر مدیریت بحران مسئولِ اقدامات ویژۀ موضوع فوق تعیین شده است و مدیرکل مدیریت بحران دفتر کابینه نیز با برنامه‌ریزی و هماهنگی در مورد سیاست‌های پایه‌ای کاهش ریسک و نیز مقابله با بحران‌های بزرگ با وی همکاری می‌کند. وزیر مدیریت بحران در هنگام رویداد بحران، مسئول جمع‌آوری اطلاعات و انجام اقدامات اضطراری دیگر با همکاری نزدیک دبیرخانۀ کابینه است (حسینی، 1387: 51-53).

برنامۀ جامع توسعۀ ملی نیز در 1998 م تدوین و در آن سیاست کشور در توسعۀ قلمرو ملی خود بر مبنای قانون توسعۀ جامع ملی تبیین شده است. این برنامه یکی از مقاصد پنج‌گانۀ اساسی توسعۀ ملی را به محلی امن و راحت برای زندگی مشخص تبدیل کرده و بهبود ایمنی کشور در مقابل زلزله‌های بزرگ و دیگر بلایای طبیعی را هدف خود قرار داده است. همچنین، یکی از تمهیدات اصلی اولویت‌دار این برنامه «اقدامات کاهش بحران از طریق کاهش مخاطرات» بر مبنای اصل به حداقل رسانیدن خسارات است. اهداف ویژۀ این برنامه عبارت‌اند از: ایجاد زیرساخت‌های ارتباطی و ترابری مقاوم در حوادث، ایجاد استانداردهای طراحی کارهای عمرانی متناسب بااهمیت آن‌ها، افزایش اطمینان از ظرفیت مقاومت لرزه‌ای ساختمان‌ها، ایجاد شبکۀ دیده‌بانی زلزله و دیگر حوادث، پیشبرد تحقیق درمورد بحران‌ها و پیشگیری از آن‌ها، ارزیابی و انتشار میزان ریسک بحران‌های محلی و انعکاس آن‌ها در توسعه و کاربری ارضی بخش‌های جغرافیایی مختلف، ایجاد دستورالعمل‌های مدیریت بحران برای بخش‌های جغرافیایی مختلف متناسب با خطرات و شدت‌های مربوط به محل، ایجاد سیستم‌هایی به‌منظور فعال شدن و ایجاد واکنش مناسب در زمان حادثه نظیر تقویت سیستم‌های بازپخش اطلاعات، سیستم‌های امداد و نجات و تخلیه، سیستم‌های اعزام داوطلب و سیستم‌های جانشین فعالیت‌های اداری و تدارکات برای مردم نیازمند کمک در هنگام وقوع بحران (حسینی، 1387: 51-53).

قوانین و مقررات ژاپن در زمینۀ مدیریت بحران بر ایجاد یک حالت متمرکز در اجرای فعالیت‌های مرتبط با مدیریت بحران دلالت دارند. دیگر ویژگی قوانین و مقررات مورد اشاره، داشتنِ حالتی جامع‌نگرانه است. برای تضمین کردن تمرکز در امر مدیریت بحران، یک نهاد ملی هماهنگ‌کننده با عنوان «شورای مرکزی مدیریت بحران» تشکیل شده است. به منظور جامعیت بخشیدن به فعالیت‌های مرتبط با مدیریت بحران، برنامه‌های کاهش مخاطرات در ارتباط با مخاطرات مختلف طبیعی در حال اجرا است که بودجه‌ای سالانه برای آن‌ها در نظر گرفته می‌شود.

طبق قوانین ژاپن، بخش خصوصی، افراد جامعه و نهادهای اجتماعی در برنامه‌های کاهش خطرات مشارکت می‌کنند. از طرف دیگر، مؤسسات آموزشی نیز وظیفۀ آموزش به شورای مرکزی مدیریت بحران و نهادهای فعال در این زمینه را انجام می‌دهد. قوانین ژاپن بر ارائۀ آموزش عمومی به مردم و داوطلبان از طریق رسانه‌های همگانی تأکید دارد.

ـ قوانین مدیریت بحران در هند

قانون‌گذاری مدیریت بحران در هند به‌دنبال تغییر پارادایم از مقابله، و نجات از بحران به‌سمت پیشگیری و آماده‌سازی است. . هند دارای قوانین ملی پنج‌سالۀ توسعه است. در اولین برنامه‌های پنج‌ساله به مدیریت بحران‌های طبیعی توجه نکرده‌اند. دهمین قانون پنج‌سالۀ توسعۀ این کشور 2002 ـ 2007 م، برای اولین بار یک فصل مجزا و مشروح را به مدیریت بحران اختصاص داده است. این برنامه تأکید می‌کند که توسعه بدون آمادگی برای مقابله با بحران‌ها، نمی‌تواند پایدار باشد. در این برنامه، پیشگیری و آمادگی مقابله با بحران بخش مهمی از استراتژی توسعه در نظر گرفته شده است. یازدهمین برنامۀپنج‌سالۀ 2007 ـ 2012 نیز تأکید دارد که «فرایند توسعه باید به مسئلۀ پیشگیری، آمادگی و مقابله با بحران حساس باشد. درنتیجه، مدیریت بحران به یک اولویت مهم برای این کشور تبدیل شده است. فراتر رفتن از توجه تاریخی به نجات و بازسازی پس از فجایع باید به‌سمت آمادگی و مقابله با بحران تغییر یابد تا شوک‌های دوره‌ای به فرایند توسعه کاهش یابد» (Ministry of Railways, 2009: 11-15).

برای تحقق این تغییر پارادایم، سازمان‌ها و جوامع باید تجهیز شوند تا به این هدف مشترک دست پیدا کنند. سازمان‌های پاسخ‌دهنده، مثل نیروهای درمانی و پلیس و آتش‌نشانی، اگر به بهترین شیوه سازمان‌دهی و تجهیز شده باشند، نمی‌توانند مؤثر باشند، مگر بخشی از یک رویکرد جامع باشند و مسئولیت همۀ ذی‌نفعان مشخص باشد و به پاسخگویی و پایداری آن‌ها توجه شود (Ministry of Railways, 2009: 11-15).

قانون مدیریت بحران هند (2005) تأسیس سازمان مسئول ملی مدیریت بحران (NDMA) را الزامی‌کرده است که نخست‌وزیر، ریاست آن را بر عهده دارد و در کنار آن در سطوح پایین‌تر، مسئولان مدیریت بحران ایالتی که در کنار هم یک رویکرد یکپارچه و کل‌گرا را وضع و اجرا می‌کنند. هدف این قانون ایجاد یک استراتژی مبتنی بر فناوری، همه‌فعال و کل‌گرا است که اقدامات همۀ سازمان‌های دولتی و غیردولتی را تجمیع می‌کند. سازمان ملی مدیریت بحران یک شبکۀ سیاست‌گذاری و مدیریت بحران را ایجاد کرده که زمینه‌های اصلی فعالیت آن عبارت‌اند از:

ـ مدیریت بحران جامعه‌محور شامل ادغام سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ها و اجرای آن در سطح محلی؛

ـ ظرفیت‌سازی در همۀ مناطق مرتبط؛

ـ توجه به ابتکارات گذشته و اقدامات خوب؛

ـ همکاری با سازمان‌های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی؛

ـ هماهنگ‌سازی برای ایجاد یک استراتژی چندبخشی؛

اهداف راهنما برای تدوین قوانین مقابله با بحران شاملِ

ـ ارتقای فرهنگ پیشگیری و آمادگی به‌عنوان اولویت مهم در همۀ سطوح و همۀ زمان‌ها؛

ـ تشویق اقدامات پیشگیرانه براساس فناوری و پایداری زیست‌محیطی؛

ـ واردکردن مسائل مدیریت بحران مرحله‌ای به فرایند برنامه‌ریزی توسعه؛

ـ ایجاد یک چارچوب فنی قانونی به‌منظور ایجاد و حفظ یکپارچگی محیط قانونی توانمند برای مقابله با بحران؛

ـ توسعۀ پیش‌بینی‌های فعلی و سیستم‌های هشدار براساس فناوری اطلاعات و ارتباطات برای مقابله و نجات از بحران؛

ـ ارتقای همکاری با رسانه، سازمان‌های غیردولتی و شرکت‌ها در زمینۀ ایجاد آگاهی و ظرفیت سازمانی؛

ـ ارائۀ مقابلۀ مؤثر و نجات از طریق یک رویکرد انسانی نسبت به بخش‌های آسیب‌پذیر جامعه؛

ـ بازسازی فرصت‌ها برای ساختارهای بازسازی و اسکان (Ministry of Railways, 2009: 11-15).

ـ قوانین مدیریت بحران در ایران

در ایران قوانین مصوب دربارۀ مدیریت بحران قدمتی نزدیک به یک قرن دارد. اولین قانون در 1301 ش به تصویب رسید که در خصوص قانون تشکیل جمعیت شیر و خورشید ایران بود و همچنین در سال‌های دیگر، نظیر 1337، قانون تشکیل سازمان دفاع غیرنظامی کشور، سال 1380 تصویب طرح جامع مدیریت بحران شهر تهران، سال 1382 قانون طرح جامع امداد و نجات کشور، سال 1383 قانون برنامة چهارم توسعه، سال 1387 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، سال 1388 تصویب آیین‌نامۀ اجرائی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و درنهایت، سال 1389 تصویب برنامۀ پنج‌سالۀ توسعۀ مواد 150، 44 و 151.

در میان این قوانین تصویب‌شده در طول یک قرن اخیر، مهم‌ترینِ آن‌ها قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران بود که در 1387 به تصویب رسیده است و یک سال بعد، در 1388، آیین‌نامۀ اجرایی آن نیز به تصویب رسید. این قانون مشتمل بر 15 مادّه و 10 تبصره است و هدف اصلی تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور بر طبق مادّۀ 6 قانون تشکیل آن عبارت است از: ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و استفاده از همۀ امکانات و لوازم مورد نیاز وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و عمومی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها، تشکل‌های مردمی، مؤسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است، دستگاه‌های تحت امر مقام معظم رهبری و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم‌له، جهت بهره‌مندی بهینه از توانمندی‌های ملی منطقه‌ای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی‌نشده (قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، مادّۀ 6).

قانون تشکیل مدیریت بحران شامل چهار فصل است: فصل اول مرتبط با تعاریف، فصل دوم در خصوص شورای عالی مدیریت بحران، فصل سوم دربارة سازمان مدیریت بحران کشور و فصل چهارم راجع به سایر مقررات است. تلخیص و مهم‌ترین موادّ فصول چهارگانه مذکور به شرح زیر است:

فصل اول قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 1 و 2 است. مادّۀ 1 در خصوص تعاریف اصلاحات مندرج در این قانون همچون «بحران» و «مدیریت جامع بحران» است.

فصل دوم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 3، 4 و 5 است. مادّۀ 3 دربارة هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌های وابسته به قوای سه‌گانه و تحت نظر مقام معظم رهبری و نیز تصویب مقررات و ضوابط حاکم بر مدیریت بحران است. مادّۀ 4 در خصوص وظایف شورای عالی نظیر تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های ملی، تنظیم بودجه تفصیلی نظام مدیریت جامع بحران، اقدام قانونی لازم جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی، اتخاذ تدابیر راهبردی در فعالیت‌های پژوهشی و اجرایی، اقدام قانونی لازم جهت تصویب سامانة مدیریت بحران کشور، اقدام قانونی لازم جهت تصویب سیاست‌های آموزشی و تبلیغی و اطلاع‌رسانی، اقدام قانونی لازم جهت تصویب ضوابط و دستورالعمل‌های لازم دربارة اقدامات احتیاطی در موقع بحران، اقدام قانون لازم جهت تصویب ساختارها و تشکیلات تفصیلی سازمان‌ها در استان‌ها و شهرستان‌ها، اقدام قانونی لازم جهت تصویب ضوابط و مقررات مرتبط با این قانون است. درنهایت، مادّۀ 5 در خصوص اعضای شورای عالی است که شامل رئیس‌جمهور و تمام اعضای کابینه به‌جز وزرای خارجه و قضائیه، شهردار تهران، رئیس ستاد کل، فرمانده نیروی انتظامی، فرمانده کل سپاه و ارتش، فرمانده بسیج، یکی از نواب رئیس مجلس، معاون اول قضائیه، رئیس سازمان مدیریت، رئیس صداوسیما، رئیس جمعیت هلال احمر، رئیس بنیاد مسکن، ریاست سازمان هواشناسی، سرپرست کمیتۀ امداد و رئیس سازمان ست.

فصل سوم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 6، 7، 8 و 9 است. مادّۀ 6 در خصوص هدف تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، یعنی به‌منظور ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرای، پژوهشی و اطلاع‌رسانی در تمام مراحل مختلف مدیریت بحران است. مادّۀ 7 دربارة وابستگی و نحوۀ انتخاب رئیس سازمان که وابسته به وزارت کشور و به پیشنهاد وزیر کشور و تأیید شورای علی نصب می‌شود.

فصل چهارم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل در خصوص کلّیۀ دستگاه‌هایی است که موضوع مادّۀ 160 قانون برنامة چهارم توسعه است. آنان موظف‌اند که گزارش علمکرد خود را از طریق مراجع دولتی به سازمان ارائه دهند.

ـ قوانین مدیریت بحران در ترکیه

قوانین مختلفی در زمینۀ مدیریت بحران در ترکیه وضع شده است، ازجمله قانون مقابله با سیل‌های ناگهانی در سال 1943، قانون کاهش اثرهای بحران‌های طبیعی 1944، قانون دفاع غیرنظامی 1958، تصویب ضرورت ایجاد سازمان مقابله با بحران 1965، قانون پوشش مالی و جبران خسارات مالی مناطق بَلازده خارج از اعتبارات تخصیصی جاری 1968، قانون پرداخت غرامت از سوی دولت با تشکیل صندوق پرداخت خسارات 1975، قانون طرح‌ریزی مقابله با بحران 1988 که هدف این قانون موظف کردن سازمان‌های دولتی در سطوح ملی و استانی و محلی برای انجام تسهیلات لازم برای مقابله با بحران و ارزیابی تأثیرات بحران بر مردم منطقه و تشریح کردن کمک‌رسانی به آن‌ها بود.

قانون ساختار مدیریت بحران نیز در 1996 تصویب شد. در سال 1988 دستورالعمل انتقال آژانس مدیریت بحران به نخست‌وزیری تصویب شد و در 2000 م ژانس مدیریت اضطراری ترکیه به ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه تبدیل شد (صدر ممتاز، طیبی و محمودی، 1386: 21).

برنامۀ جامع مدیریت بحران کشور ترکیه پس از تصویب قانون شمارۀ 7269 در سال 1958 و سپس با متمم قانون شماره 1051 مورخ 1968 تکمیل و به مرحلۀ اجرا گذاشته شد. این قوانین در ارتباط با کمک و امداد برای مصدومان بحران‌های طبیعی وضع شد.

قانون سال 1958 تشکیل کمیتۀ امداد و نجات استان‌ها را به تصویب رسانید. کمیتۀ یادشده را استاندار منطقه هدایت و مدیریت می‌کند. ترکیه متشکل از 76 استان و در قالب 76 کمیتۀ استانی امداد و نجات سازمان‌دهی امور محوّل را در سطح استان‌ها به خود اختصاص داده است. این کمیته شامل نمایندگان عالی‌رتبۀ استانی از وزارتخانه‌های مختلف و نمایندگان سازمان‌های درگیر در امور حوادث غیرمترقبه است. برای مثال، نمایندگان حوادث غیرمترقبه، وزارت بهداشت و همچنین شهردار و یک نماینده از سازمان هلال احمر کشور، کمیته را رسمیت می‌بخشد (کشوردوست، 1392: 108-110).

ترکیه، در حال حاضر، دارای برنامۀ آمادگی ملی نیست. استان‌ها موظف به تهیۀ برنامه‌های اضطراری امداد و نجات و همچنین برنامه‌ریزی برای آمادگی هستند. شایان ذکر است که همۀ وزارتخانه‌ها موظف به تشکیل ستاد حوادث غیرمترقبه و تشکیل سیستم داخلی مدیریت بحران خود برای زمان بحران‌اند.

5. نتیجه

هدف پژوهش حاضر شناساییِ تجربۀ ایران، ژاپن، هند و ترکیه در زمینۀ ساختار مدیریت بحران‌های طبیعی است. برای دستیابی به این هدف از روش مقایسه‌ای استفاده شد. در این روش، از چهار معیار برای مقایسۀ کشورها استفاده شد.

طبق معیار اول، از جهت نوع بحران‌های طبیعی رایج از بین کشورهای موردمطالعه، ژاپن بیشترین انواع بحران‌های طبیعی، و ترکیه بحران‌های کمتری را، به لحاظ تنوع، دارد. در بین کشورهای موردمطالعه، بیشترین شباهت از جهت نوع بحران‌های طبیعی، بین ایران و هند وجود دارد و هر دو کشور با بحران‌های طبیعی مانند زلزله، سیل، خشکسالی و توفان شدید روبرو هستند؛ با این تفاوت که باران شدید در هند می‌بارد اما این پدیده در ایران رخ نمی‌دهد.

در معیار دوم از جهت سابقه و سطح برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران، ژاپن سابقۀ بسیار طولانی دارد و در مقابل، ایران کمترین تجربۀ برنامه‌ریزی مدیریت بحران را دارد. سطوح برنامه‌ریزی در ژاپن در چهار سطح ملی، استانی، محلی و شهروندان تفکیک شده است. در هند سطوح ملی، ایالتی، ناحیه‌ای، محلی و روستایی حاکم است و در ترکیه و ایران سه سطح ملی، استانی و ناحیه‌ای وجود دارد. ازاین‌جهت، ایران و ترکیه نظامی سه سطحی و شبیه به هم دارند و در ساختار مدیریت بحران این دو کشور به سطح روستاها مانند هند و به سطح مشارکت شهروندان مانند ژاپن توجه نشده است.

طبق معیار سوم، سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای منتخب تغییرات گسترده‌ای را تجربه کرده‌اند و در هر دوره از اصلاحات سازمانی، بر قدرت سازمان‌های مدیریت بحران در این کشورها افزوده شده است. یافته‌های پژوهش بیانگر این است که به دلیل اهمیت مدیریت بحران و لزوم هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف و اهمیت تأمین اعتبارات و لزوم اعلام وضعیت اضطراری و فوق‌العاده در برخی شرایط، این مدیریت در ژاپن، هند و ترکیه زیر نظر عالی‌ترین مقام اجرایی کشور است؛ در ایران تا یک دو دهه قبل در سطح وزارت کشور بود، اکنون نیز سازمان مدیریت بحران زیرمجموعۀ وزارت کشور است اما شورای عالی مدیریت بحران تحت ریاست بالاترین مقام اجرایی کشور قرار دارد.

از نظر معیار چهارم، یعنی قوانین مرتبط با مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه، نیز هم‌زمان با تکامل سازمان‌های مدیریت بحران، قوانین این کشورها نیز دچار تغییراتی شده است؛ به نحوی که ابتدا قوانین عمدتاً به‌صورت موضوعی و مربوط به یک بخش خاص مدیریت بحران تصویب می‌شدند، سپس به‌سمت جامع‌تر شدن قوانین بحران پیش رفته‌اند. به نظر می‌رسد با افزایش وقوع بحران‌های طبیعی در چهار کشور بحران‌خیز موردمطالعه، ضرورت اصلاحات سازمانی و قانونی درک شده و تغییرات لازم صورت گرفته است. در این میان، تدوین قانون جامع مدیریت بحران در ایران در سال 1378 تصویب شد اما قوانین جامع در سایر کشورها سابقۀ بیشتری دارد.