ارائۀ الگویی برای نهاد تنظیم‌گر رسانه‌های نوین صوتی ـ تصویری بر پایۀ روش تصمیم‌گیری پابرجا

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

نویسندگان

1 دانشجوی دکتری آینده پژوهی

2 عضو هیئت علمی مرکز تحقیقات سیاست علمی کشور

چکیده

با تغییر رویکرد دولت‌ها از تصدی‌گری به تنظیم‌گری و اِعمال حاکمیت ملی برای تنظیم فعالیت‌ها در عرصه‌های گوناگون، نقش نهادهای تنظیم‌گر بسیار برجسته شده است. گرچه در عرصه‌هایی مانند رسانه به‌ویژه رسانه‌های نوین، دنیا با استفاده از ظرفیت‌های مردمی و بخش خصوصی، از این مرحله نیز گذر کرده و وارد عرصۀ تدبیرگری شده که همان حکمرانی رسانه است، همچنان نقش نهادهای تنظیم‌گر برای اِعمال حاکمیت ملی شایان توجه است. با ظهور پدیدۀ همگرایی و کمرنگ‌شدن مرزهای حوزه‌های رسانه‌ای، مخابراتی و فناوری اطلاعات، رویکردهای گوناگونی برای نهادهای تنظیم‌گر لحاظ شده است. در این مقاله تلاش شده است ضمن مرور ادبیات نظری و الگوهای گوناگون نهاد تنظیم‌گر، با استفاده از روش تصمیم‌گیری پابرجا، برای فضای رسانه‌های صوتی ـ تصویری نوین در کشور الگویی مناسب ارائه شود. داده‌های مورد نیاز برای تحلیل، از طریق هیئتی از خبرگان و نمایندگان رسانه‌های صوتی ـ تصویری ذی‌نفع گردآوری شده است. نتایج تحلیل‌ها نشان می‌دهد که با توجه به آیندۀ رسانه‌های صوتی ـ تصویری در کشورمان، الگوی نهاد تنظیم‌گر همگرا و مستقل از بازیگران موجود، با لحاظ کردن جداسازی خط‌مشی‌گذاری و مقررات‌گذاری از یکدیگر و مشارکت مردم در تنظیم‌گری، الگویی مناسب و پایدار است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات


1 . مقدمه

توسعۀ فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطی در دهۀ اخیر، خیل عظیمی از رسانه‌های دیجیتال را به وجود آورده که از کارکرد رسانه‌های جمعی برخوردارند. تنوع رسانه‌ها و به همراه آن تغییر الگوهای استفاده از رسانه، مفاهیم جدیدی را به حوزۀ رسانه وارد کرده است. اینترنت به‌عنوان شیوۀ جدید توزیع محتوا به همراه دیجیتالی شدن محتواهای صوتی ـ تصویری، در قاب «سرزمین فراوانی محتوا»، تغییرات بسیاری در چرخۀ رسانه پدید آورده است. سرعت زیاد این تغییرات، برای فرهنگ‌سازی، هنجاری‌شدن، جامعه‌پذیری، و انطباق با شرایط اجتماعی فرصتی باقی نمی‌گذارد.

یکی از اصلی‌ترین مسائل در چنین شرایطی، شیوۀ مدیریت فضای رسانه و نظم‌بخشی به آن با نگاه آینده‌نگرانه است که با پدیدار شدن فضای مجازی و سایر فضاهای رسانه‌ای که نظارت بر آن‌ها دشوار یا غیرممکن است و نیز تعدد بازیگران و متنوع و متکثر شدن سلیقۀ مخاطبان، بیش از پیش برجسته می‌شود. در این‌میان، نقش نهادهای تنظیم‌گر در مدیریت شرایط، همان‌طور که از نام آن پیدا است، بسیار اثرگذار است. تغییرات جدید و به‌ویژه کمرنگ‌شدن مرزهای مدیریتی حوزه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات، دولت‌ها را به بازنگری در الگوهای مناسب نهادهای تنظیم‌گر وادار کرده است. در این مقاله ضمن مرور ادبیات نظری این حوزه و ارائۀ الگو‌های مختلف نهادهای تنظیم‌گر در تجربیات، به شکلی روشمند، الگویی مناسب برای کشورمان ارائه می‌شود.

شایان ذکر است که همۀ اَشکال تنظیم‌گری، با نقش برجستۀ حاکمیت یا دولت همراه نیست. به‌عبارتی دیگر، قانون حاکمیتی برای ایجاد نظم مطلوب در هر حوزه‌ای لازم است اما علاوه بر ابزار قانونی، استمداد از مشارکت بخش خصوصی و فعالان در صنعت و ایجاد نظارت‌های درونی نیز ضروری است. برای مثال خودتنظیمی نیز شیوۀ دیگری برای حفظ شهرت حرفه‌ای، استانداردهای اخلاقی و آموزشی است که حاکمیت در آن دخالت ندارد.

 

2 . مرور ادبیات نظری و مفهومی موضوع

مقررات‌گذاری و تنظیم با چند حوزه در علوم اجتماعی و فراتر از آن ارتباط دارد و تعاریف مختلفِ آن منعکس‌کنندۀ دغدغه‌های هر حوزه است اما همۀ این تعاریف در سه بخش اصلی قابل بیان هستند (Baldwin et al, 2012: 3):

ـ قواعد هدفمند. تنظیم، شکل خاصی از حکمرانی و شامل مجموعۀ قواعد رسمی و سازمان‌های اجرایی برای پایش و اعمال قواعد است.

ـ انواع مداخلات دولت در اقتصاد. تنظیم عبارت از حکمرانی در مفهوم عام است که به هر نوع تلاش دولت برای هدایت اقتصاد، اطلاق می‌شود. این تعریف درعین‌حال در برگیرندۀ تعریف اول نیز می‌شود، چرا که علاوه بر نظارت، فعالیت‌هایی نظیر مالیات‌گذاری، یارانه‌دهی، بازار توزیع و مالکیت دولتی همه در حوزۀ تنظیم قرار می‌گیرند.

ـ انواع سازوکارهای کنترل اجتماعی. تعریف سوم از تنظیم باز هم حوزۀ آن را وسیع‌تر می‌کند و در برگیرندۀ هر نوع سازوکار کنترل اجتماعی اعم از آگاهانه، تعمدی یا غیرتعمدی می‌شود. برای مثال، آثار بازار بر هنجارهای اجتماعی یا بسیاری از قوانین و مقررات اجتماعی در حوزۀ تنظیم قرار می‌گیرد (هادی‌فر، 1389: 33).

نظریۀ تنظیم مجموعه‌ای از گزاره‌ها یا فرضیات درمورد چرایی مقررات‌گذاری، بازیگران آن و تعاملات بین آن‌ها است. نظریه‌های تنظیم به سه دستۀ اصلی تقسیم می‌شوند: نظریه‌های منافع عمومی،[1] نظریه‌های منافع خصوصی[2] و نظریه‌های نهادگرایی[3] (Morgan & Yeung, 2007: 16). هریک از این نظریه‌ها عناصر تجویزی و تبیینی دارند. در نظریۀ منافع عمومی، اهداف جمعی به منظور رفاه عمومی دنبال می‌شود و این عقیده وجود دارد که تصحیح شکست بازار، رفاه عمومی جامعه و به دنبال آن منافع همگانی را افزایش می‌دهد، اما واقعیت این است که عوامل شکست بازار بسیار متعدد است و چه بسا حاصل پیامدهای خارجی باشد. به همین دلیل پیش‌بینی‌های این نظریه با شواهد تجربی همخوانی نداشت (Peltzman, 1989: 4). بعد از آن، نظریۀ تصرف[4] (CT) ارائه شد. سخن اصلی این است که سازمانی که قرار است صنعتی را تنظیم کند، خواه به صورت طراحی‌شده، خواه به صورت طراحی‌نشده، از سوی آن صنعت «تصرف» می‌شود. یعنی تنظیم‌گری سود صنعت را افزایش می‌دهد نه رفاه اجتماعی را. این نظریه به نوعی تنظیم‌گری را در خدمت علائق تولیدکنندگان تصور می‌کند. همان‌طور که در قرن بیستم در مقررات‌گذاری صنعت مخابرات و سایر صنایع زیرساختی، تمرکز بیشتر روی سیاست‌های تولید بود (Deker, 2014: 44). چکیدۀ شواهد، نشان از آن داشت که تنظیم‌گری با ناقص بودن بازار ارتباط چندانی ندارد و از حمایت صرف از تولیدکننده نیز فاصلۀ زیادی دارد؛ تنظیم‌گری براساس آن که صنعت تحت تنظیم چه باشد، گروه‌های ذی‌نفع مختلفی را تقویت می‌کند. بنابراین برای تشریح این پدیده نظریه‌ای جدید لازم بود (هادی‌فر، 1389: 57).

در نظریۀ منافع خصوصی، توسعۀ مقررات‌گذاری براساس منافع عمومی نیست بلکه در ارتباط با دغدغه‌های خاصی از گروه‌های ذی‌نفع است. این رویکرد متناظر با «نظریۀ تنظیم اقتصادی»[5] (Baldwin et al, 2012: 43; Deker, 2014: 44) است که در 1971 م از سوی جرج استیگلر،[6]‌ برندۀ جایزۀ نوبل، مطرح شد و نقطۀ عطف مهمی در نظریه‌های تنظیم بود. این نظریه در پاسخ به این پرسش مطرح شد که «چرا تنظیم انجام می‌شود؟». استیگلر مجموعه فرض‌هایی را مطرح کرد و براساس آن‌ها پیش‌بینی کرد که چه صنایعی و به چه صورت باید تحت تنظیم مقررات قرارگیرند.

نخستین فرض در تحلیل استیگلر این است که قدرت سرکوب منبعِ اصلی دولت است. گروه ذی‌نفعی که بتواند دولت را به استفاده نکردن از قدرت سرکوب، در راستای منافع خود متقاعد کند به افزایش سود دست می‌یابد. فرض بعدی این است که عوامل به طور منطقی کنش‌هایی را برمی‌گزینند که میزان سود را بیشتر کند. نتیجۀ این دو فرض این است که تنظیم‌گری در واکنش به تقاضای گروه‌های ذی‌نفعی است که در پی بیشینه‌سازی درآمد خود هستند. یعنی گروه‌های ذی‌نفع با توسل به مقررات و به دست دولت، ثروت را از سایر بخش‌های جامعه به سوی خود بازتوزیع می‌کنند.

نظریۀ منافع خصوصی و نظریۀ منافع عمومی، به ساختار نهادی توجهی ندارند و نهادها در حاشیه قرار می‌گیرند. این نگرش نتیجۀ منطقی زنجیرۀ کنترل نهفته در مفهوم تنظیم است. گروه‌های ذی‌نفع سیاستمداران را کنترل و سیاستمداران، نهادهای تنظیم‌گر را کنترل می‌کنند. در نتیجه، سیاست‌های مقررات‌گذاری منعکس‌کنندۀ توازن قدرت بین گروه‌های ذی‌نفع است (Majone, 2002: 34).

 در امتداد تغییر دولت‌ها از دولت رفاه[7] به دولت تنظیم‌گر[8] و بعد از آن به دولت پساتنظیم‌گر[9] که از آن به‌مثابۀ دولت تدبیرگر نیز یاد می‌شود، مفهوم حکمرانی[10] مطرح شد که مبنای نظری آن، نظریۀ نهادگرایی[11] است. در حکمرانی، این اعتقاد وجود دارد که تفاوت‌های بین بازیگران خصوصی و عمومی و همچنین منافع عمومی و خصوصی کمرنگ شده است (Morgan & Yeung, 2007: 53). همچنین، هزینه‌ها و مزایایی که در بازی تنظیم‌گری به بازیگران تحمیل می‌شود و حاکی از رویکرد منافع خصوصی است، تحت شرایط مشخصی، منافع عمومی ایجاد می‌کند. این مهم نیست که علایق از کجا سرچشمه می‌گیرند بلکه ساختار نهادی و نظام‌ها و فرایندهای اجتماعی، تنظیم مقررات را شکل می‌دهند  (Baldwin et al, 2012: 53). در این نظریه، سخن از فضای مقررات‌گذاری[12] یا نظام مقررات‌گذاری[13] است که در آن، نه‌تنها حکومت نقش ایفا می‌کند، شبه‌مقررات‌گذارانی مانند سازمان‌های مردم‌نهاد، اتحادیه‌های صنفی و انجمن‌های فعال در صنعت نیز نقش دارند و در ساختار هرمی، از ابزارهای گوناگون با بازیگران مختلف کمک می‌گیرند. مقررات‌گذاری هوشمند[14] اروپا در این چارچوب نظری مطرح می‌شود ( Baldwin et al, 2012: 266; Morgan & Yeung, 2007: 54). در جدول 1، حکمرانی با شیوه‌های مرسوم ادارۀ امور عمومی مقایسه شده است.

جدول 1. مقایسۀ چارچوب فکری در حکمرانی و ادارۀ امور عمومی[15]

حکمرانی جدید

ادارۀ امور عمومی مرسوم

ابزار

برنامه

ساختار شبکه‌ای

ساختار سلسله‌مراتبی

عمومی در کنار خصوصی

عمومی در برابر خصوصی

مذاکره و انگیزه‌بخشی

دستور ـ کنترل

مهارت‌های توانمندساز

مهارت‌های مدیریتی

منبع: Morgan & Yeung, 2007: 111

 

مرور الگو‌های گوناگون نهادهای تنظیم‌گر رسانه‌ها

داود هادی‌فر در کتاب خود، نهادهای تنظیم‌گر را مشتمل بر نهاد خودتنظیم‌گر،[16] مقامات محلی،[17] مجلس،[18] دادگاه و هئیت داوری،[19] وزارتخانه‌های دولت مرکزی،[20] سازمان‌های تنظیم‌گر[21] و مدیر عامل[22] تعریف کرده است (هادی‌فر، 1389: 133).

با تغییر نقش دولت‌ها از تصدی‌گری صرف به سمت خط‌مشی‌گذاری، نظارت و هدایت می‌توان گفت حاکمیت ملی از یک سو از حاکمیت مطلق دولت و از سویی دیگر از حاکمیت مطلق بخش خصوصی فاصله گرفته است. نقش سازمان‌های ملی تنظیم‌گر در این خصوص در ارتباط با چهار رکن اصلی حاکمیت، مردم، بازار و خدمات دولتی تعریف می‌شود  و این سازمان‌ها باید میزان حرکت ذی‌نفعان و جهت حرکت آن‌ها را در این چهار حوزه تنظیم کنند.

با ظهور پدیدۀ همگرایی و آشکار شدن آثار و پیامدهای آن، اصلاحات نهادی مقررات‌گذارها یکی از موضوعات مهم در خط‌مشی‌های این حوزه بوده است. در بسیاری از کشورها که نهادهای مقررات‌گذار حوزۀ رسانه‌های پخش همگانی و مخابراتی از یکدیگر مجزا بوده‌اند، تلاش کرده‌اند ساختارها را اصلاح کنند. بسیاری از کشورها نهاد تنظیم‌کنندۀ همگرا دارند، به این معنا که مقام‌های مقررات‌گذار در دو حوزۀ مخابرات و رسانه‌های صوتی ـ تصویری با هم ادغام شده‌اند. کشورهایی مانند آمریکا و ژاپن از ابتدا دارای ساختار همگرا بودند اما برخی دیگر مانند بریتانیا و مالزی به دلیل تغییرات حوزۀ ارتباطات و پدیدۀ همگرایی به این سمت حرکت کردند. شایان ذکر است با کم‌رنگ شدن مرز حوزه‌های مختلف، این روند همچنان ادامه دارد. در حال حاضر، الگو‌های مختلفی برای نهاد تنظیم‌گر در سطح ملی وجود دارد (Scraggs , et al, 2012; Kim, 2011:159):

ـ نهاد همگرا.[23] نهادی که به همۀ حوزه‌های مخابرات، فناوری اطلاعات و ارتباطات و همچنین پخش همگانی توجه دارد. نمونه‌هایی از این نهادها عبارت‌اند از: آکما[24] در استرالیا، آفکام[25] در بریتانیا و اف‌سی‌سی[26] در آمریکا.

ـ نهاد تنظیم‌گر برای چند حوزه.[27] این نهاد مسئول بخش مخابرات، پخش همگانی، برق و انرژی است. کشور آلمان از جمله کشورهای مطرح در این الگو است.

ـ نهاد تنظیم‌گر برای یک حوزه.[28] رویکردی که هم‌اکنون در فرانسه حاکم است. نهادهای مجزا برای بخش مخابرات و پخش همگانی از ویژگی‌های نهادهای مقررات‌گذار در سطح ملی است. در فرانسه سی‌اس‌آ[29] نهادی است که وظیفۀ مقررات‌گذاری خدمات صوتی ـ تصویری را روی پلتفرم‌های مختلف مانند زمینی، کابل، سیم مسی و شبکۀ اینترنت به عهده دارد. در ضمن، تنوع در محتوا، حفاظت از کودکان و الزام به خدمات همگانی از وظایف این نهاد است. در این کشور، آرسِپ[30]  ارتباطات مخابراتی و الکترونیکی را با رویکرد اقتصادی مقررات‌گذاری می‌کند.

گارسیاماریلو[31] در مقالۀ «پاسخ نهادهای تنظیم‌گر به همگرایی: تجربیات چهار کشور»، وجود نهاد همگرا را برای مقررات‌گذاری حوزۀ ارتباطات و فناوری اطلاعات الزامی می‌داند (García-Murillo, 2005: 20). او در این مقاله بریتانیا، مالزی، آفریقای جنوبی و هند را از این منظر بررسی کرده و دلیل همگرا شدن نهاد تنظیم‌گر در این کشورها را جلوگیری از ایجاد ابهامات، فعالیت‌های موازی، ابهام برای تازه‌واردها و بازیگران جدید و درنهایت داوری دانسته است.

شایان ذکر است استقلال نهاد مقررات‌گذار از بدنۀ دولت‌ها، ملاحظاتی را در طراحی ساختاری ایجاد می‌کند. از جنبه‌های محوری استقلال نهاد مقررات‌گذار عبارت است از: ساختار حکمرانی، شفافیت رویه‌ها و تضمین انجام وظایف و تعهدات و فرایند انتخاب و انتصاب اعضای کلیدی و در نهایت تأمین مالی این نهاد  (Malyshev, 1987: 22).

ساختار حکمرانی از ملاحظات بسیار مهم در تضمین استقلال نهاد مقررات‌گذار محسوب می‌شود. از نگاه نظری، ساختار هیئت[32] یا کمیسیون[33]  به دلیل اینکه امکان تصمیم جمعی ایجاد می‌کند، استقلال بالایی را به ارمغان می‌آورد. تجربیات سایر کشورها را در این مقوله با نگرش دیگری می‌توان در سه بخش بررسی کرد: 1) جداسازی با تلفیق وظایف خط‌مشی‌گذاری و مقررات‌گذاری؛ 2) ساختار وزارتخانه یا کمیسیون؛ 3) محدودۀ کاری نهاد مقررات‌گذار. جدول 2 وضعیت خط‌مشی‌گذاری و مقررات‌گذاری با نگاه نهادی را در چند کشور به نمایش گذاشته است.

جدول 2. نهادهای تنظیم‌گر رسانه‌های نوین در چند کشور

کشور

نهاد/نهادهای تنظیم‌گر

خط‌مشی‌گذار/ خط‌مشی‌گذارها

ساختار تصمیم‌گیری

محدودۀ کاری

آمریکا

FCC

FCC

کمیسیون

همگرا

کانادا

CRTC

IC, DCH

کمیسیون

همگرا

بریتانیا

OFCOM

DCMS, DTI

کمیسیون+وزارتخانه

همگرا

فرانسه

CSA

ARCEP

وزارت فرهنگ و ارتباطات،

وزارت اقتصاد و وزارت صنعت

کمیسیون + وزارتخانه

حوزه‌ای

استرالیا

ACMA

DBCDE

کمیسیون + وزارتخانه

همگرا

کره جنوبی

KCC

KCC

کمیسیون

همگرا

ژاپن

MIC

MIC

وزارتخانه

همگرا

مالزی

MCMC

KKMM

کمیسیون + وزارتخانه

همگرا

ترکیه

RTUK

BTK

شورای عالی ارتباطات HYK

کمیسیون

حوزه‌ای

چین

SARFT

MII

SARFT

MII

وزارتخانه

حوزه‌ای

منبع:  Kim, 2011:158; Stewart et al, 2012; Kruks, 2005; Sousa  et al, 2013

FCC: Federal Communication Commission

CRTC: Canadian radio/TV and Telecommunication Commission

IC: Industry Canada

DCH: Department of Canadian Heritage

OFCOM: Office of Communications

DCMS: Department of Culture, media and Sport

DTI: Department of Trade and Industry

CSA: Conseil supérieur de l'audiovisuel

ARCEP: he Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes

ACMA: Australian Communications and Media Authority

DBCDE: Department of Broadband, Communications and Digital Economy

KCC: Korean Communications Commission

MIC: Ministry of Internal Affairs and Communications

MCMC: Malaysian Communications and Mutimedia Commission

KKMM: Kementerian Komunikasi dan Multimedia Malaysia

RTUK: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu

BTK: Information and Communication Technologies Authority

SARFT: The State Administration of Press, Publication, Radio, Film and Television of the People's Republic of China

MII: Ministry of Industry and Information Technology

 

دلیل اصلی برای جدا بودن خط‌مشی‌گذاری و مقررات‌گذاری، تضمین استقلال و بی‌طرفی نهاد تنظیم مقررات است. البته به نظر می‌رسد در کشورهایی مانند بریتانیا که نظام دولت پارلمانی دارند معمولاً خط‌مشی‌گذاری در دولت اتفاق می‌افتد و مقررات‌گذاری از سوی نهادی مستقل. در ساختار وزارتخانه، فرایند خط‌مشی‌گذاری سریع‌تر اما حفظ توازن سیاسی ضعیف است. در الگوی کمیسیون، کمیسیونرها دارای قدرت رأی یکسانی هستند، بنابراین ضمن اینکه تصمیمات عادلانه‌تری گرفته می‌شود، ساختار اداری و بروکراسی وزارتخانه را ندارد، اما به هرحال احتمال بی‌تصمیمی نیز زیاد است (Kim, 2011: 161) .

در انتصاب اعضای کمیسیون در کشورهای مختلف، دولت، مجلس، شخص رئیس‌جمهور، و گاهی ترکیبی از این نهادها درگیر می‌شوند. در برخی نیز مانند مالزی، بخش خصوصی نمایندگانی در کمیسیون دارد. برای مثال، اعضای کمیسیون اف‌سی‌سی را رئیس‌جمهور آمریکا با تأیید مجلس سنا انتخاب می‌کند اما در فرانسه برخی اعضای کمیسیون سی‌اس‌آ را مجلس و برخی دیگر را رئیس‌جمهور تعیین می‌کند یا در ترکیه در انتصاب اعضای کمیسیون نهاد تنظیم مقررات رسانه‌ها، مجلس نقش اصلی را بازی می‌کند.

رویکرد سخت‌گیرانۀ پخش همگانی در تعیین قلمرو فعالیت نهاد تنظیم مقررات، به ‌دلیل تأثیر آن در جامعه است اما معمولاً در حوزه‌های مخابراتی، نگاه اقتصادی حاکم است. در این صورت این سؤال پیش می‌آید که با تلفیق عملیات مقررات‌گذاری محتوا و زیرساخت، کارآمدی حفظ خواهد شد؟ البته این نکته هم قابل‌توجه است که تفکیک کامل این دو نیز مسائلی ایجاد می‌کند. به همین منظور در کرۀ جنوبی، لایۀ محتوا و زیرساخت کاملاً از هم جدا نشده‌اند. کمیسیون ارتباطات کره، کِی‌سی‌سی، مسئول اصلی مقررات‌گذاری زیرساخت است و کِی‌سی‌اس‌سی، مسئول محتواست اما تصمیم نهایی درمورد مسائل محتوایی به عهدۀ کِی‌سی‌سی است (Kim, 2011:162).

شایان ذکر است سازوکارهای بدیل مقررات‌گذاری، کنشگران متعددی را در فرایند مقررات‌گذاری دخیل می‌داند؛ عناصر متعددی از دولت گرفته تا بازیگران صنعت، کاربران، مصرف‌کنندگان و سازمان‌های مردم‌نهاد از این جمله‌اند. در فضاهای سخت کنترل رسانه‌های نوین، توانمندسازی مخاطبان و ایجاد قدرت شناخت رسانه‌ای اهمیت بالایی دارد. مفهوم سواد رسانه‌ای اغلب به معنای مشارکت مخاطب در نظم‌بخشی به فضای رسانه یا حکمرانی رسانه است. اَشکال جدید حکمرانی رسانه که با چالش‌های همگرایی و کمرنگ شدن مرزهای انواع رسانه روبرو است بر مشارکت مخاطب در فضای رسانه تأکید دارد (Hasebrink, 2012: 59).

 

3 . روش‌شناسی پژوهش

عدم قطعیت یکی از ویژگی‌های اساسی محیط‌های کسب‌وکار و فناورانه است. یکی از بهترین راه‌ها برای رویارویی با این عدم قطعیت‌ها و تصمیم‌گیری مناسب، پذیرش عدم قطعیت تلاش برای درک آن و سازماندهی آن و قرار دادن آن در منطق تصمیمات است. رویکرد پابرجایی برای تصمیم‌گیری بر همین اساس عمل می‌کند و شیوه‌ای مناسب برای سازماندهی عدم قطعیت‌ها و تصمیم مناسب با وجود آن‌ها است (Kouvelis & Yu, 2013: 2). راهبرد حاصل از این روش نوع خاصی از راهبرد است که در برابر رخ دادن هر سناریویی، قابل‌دوام، ماندنی و مخاطره‌پذیر است و در واقع یک پاسخ محافظه‌کارانه به محیطی است که ذاتاً غیرقابل‌پیش‌بینی است (حسینی و دیگران، 1391: 48). در این شیوه، سناریوها بافتار محیطی را تعریف می‌کنند و هدف آزمودن راهبردها در سناریوهای مختلف به‌عنوان شرایط آزمون است تا پایداری و قوت آن‌ها بررسی شود (Lempert & Van der Heijden, 1996: 57).  به همین دلیل، اغلب برای توصیف رویکرد پابرجایی از استعارۀ «تونل باد»[34] استفاده می‌شود. در واقع این واژه از حوزۀ آیرودینامیک[35] وام گرفته شده است. به این معنا که سناریوها تونل باد ذهنی هستند که در فرایند آن، این سؤال برای تصمیم‌گیران ایجاد می‌شود که اگر این سناریو اتفاق بیفتد، چه راهبردی کارآمدتر است. ممکن است راهبردی در یک سناریو ناکارآمد و در سناریویی دیگر کارآمد باشد (Argyrous, 2009: 127).

اما تعیین معیار پابرجایی اهمیت زیادی دارد. برای انتخاب تصمیم پابرجا معیارهای متفاوتی وجود دارد. در این مقاله دو معیار استفاده شده است: «رضایت‌مندی» و «رضایت‌مندی براساس تأسف نسبی»[36] که ترکیبی از معیار رضایت‌مندی و تأسف نسبی است. در این معیار برای تأسف نسبی، ترازی به‌عنوان سقف قابل قبول تعیین می‌شود. با فرض اینکه سناریوها در ستون‌ها و راهبردها در سطرها قرار می‌گیرند، در هر سطر، حالاتی که در آن‌ها تأسف نسبی راهبردِ مورد نظر با تراز مشخص‌شده مساوی یا پایین‌تر از آن است شمارش می‌شوند. در نهایت، راهبردی انتخاب می‌شود که تعداد بیشتری از این حالات را شامل باشد. البته می‌توان راهبردی را انتخاب کرد که در آن تعداد حالاتی که بالاتر از سقف تعریف‌شده هستند، کمتر باشد (علیزاده و ناظمی، 1387: 83). آنچه در این روش به دست می‌آید راهبردهایی است که در صورت وقوع هریک از آینده‌های بدیل، میزان تأسف نسبی ناشی از انتخاب آن‌ها از حدی بیشتر نخواهد بود.

میزان تأسف راهبرد j در سناریوی f، با رویکرد ارزشی m، با فرمول 1 محاسبه می‌شود (Lempert, 2003: 5).

 

تصمیمات برپایۀ میزان تأسف، کمتر محافظه‌کارانه هستند چرا که میزان فرصت‌های ازدست‌رفتۀ یک تصمیم را با مقایسۀ عملکرد آن با عملکرد بهینه ارائه می‌کند. معمولاً برای شرایط بسیار پیچیده و رقابتی از معیار تأسف استفاده می‌شود (Kouvelis & Yu, 2013: 10).  جدول 3، روش ارزیابی راهبردهای گوناگون در این مرحله را نمایش می‌دهد.

جدول 3. روش ارزیابی پابرجایی راهبردهای گوناگون درخصوص نهاد تنظیم‌گر

نوع راهبرد

معیار

روش گردآوری

راهبردهای بدیل وابسته به سناریوها

رضایتمندی براساس تأسف نسبی

پانل

راهبردهای مستقل از هم و وابسته به سناریوها

رضایتمندی

پانل

 

4. یافته‌های پژوهشی

4. 1. جمع‌بندی الگو‌ها

همان‌گونه که در بخش الگو‌های نهاد تنظیم‌گر ذکر شد، در خصوص نهاد اصلی تنظیم‌گر، سه بُعد ساختار تصمیم‌گیری، محدودۀ کاری، و تفکیک خط‌مشی‌گذاری و مقررات‌گذاری قابل بررسی است. در دو بعد نخست، چهار الگو شناسایی شده است که در نمودار 1 آمده است. شایان ذکر است مشارکت عموم در امر تنظیم‌گری نیز رویکردی است که در تجربیات اغلب کشورها دیده می‌شود.

 

شکل 1. چهار الگو برای نهاد تنظیم‌گر

الگوی نخست: نهاد تنظیم‌گر مستقل از بازیگران و با ساختار تصمیم‌گیری کمیسیون‌محور

در این الگو نهاد جدیدی مستقل از بازیگران موجود، شکل می‌گیرد. این نهاد با ساختار کمیسیونی اداره می‌شود به این معنا که در رأس تصمیم‌گیری آن شورایی متشکل از نهادهای ذی‌نفع با حق رأی یکسان قرار دارد. شایان ذکر است که اعضای این کمیسیون، نحوۀ انتخاب آن‌ها و فرایندهای تصمیم‌گیری در آن از موارد مهمی هستند که در این الگو باید بررسی شوند اما در محدودۀ کاری این مقاله قرار نمی‌گیرند. محدودۀ تصمیم‌گیری این نهاد به حوزه‌های همگراشده مرتبط است که محتوا و خدمات رسانه‌های نوین، و زیرساخت‌های آن‌ها را شامل می‌شود.

الگوی دوم: نهاد تنظیم‌گر همگرا در یکی از بازیگران

در این الگو نهاد تنظیم مقررات با ویژگی‌های محدودۀ کاری که در الگوی نخست ذکر شد، در یکی از بازیگران شکل می‌گیرد. در این الگو ممکن است ذی‌نفعان در روند تصمیم‌گیری درگیر شوند اما تصمیم نهایی و اختیار کامل به عهدۀ بازیگری است که این نهاد در آن شکل گرفته است.

الگوی سوم: نهاد تنظیم‌گر حوزه‌ای با ساختار تصمیم‌گیری کمیسیون‌محور

نهاد تنظیم‌گر در این الگو در محدودۀ کاری تعریف‌شده و در حوزۀ مشخص فعالیت می‌کند. برای مثال، حوزۀ تنظیم مقررات محتوا از تنظیم مقررات خدمات و زیرساخت جدا شده و به حوزۀ خود مرتبط است. در این نهاد، ساختار تصمیم‌گیری در هر حوزه کمیسیونی است؛ به این معنا که ذی‌نفعان کلیدی و مؤثر در تصمیمات در رأس تصمیم‌گیری هر حوزه قرار دارند. از این‌رو امکان هماهنگی حوزه‌ها تا حدی در رأس تصمیم‌گیری ایجاد می‌شود، اما همچنان خدمات نوین رسانه‌ای که از همگرایی قابل‌ملاحظه‌ای برخوردار هستند محلِ چالش خواهد بود.

الگوی چهارم: نهاد تنظیم‌گر حوزه‌ای در هر یک از بازیگران

این نهاد از لحاظ محدودۀ کاری مانند الگوی سوم عمل می‌کند اما از لحاظ تصمیم‌گیری ساختار کمیسیونی ندارد و هریک از بازیگران در تصمیمات خود اختیار کامل دارند. گرچه هریک می‌توانند در روند تصمیم‌گیری از مشاورۀ ذی‌نفعان بهره برند تصمیم نهایی صرفاً در اختیار بازیگر حوزۀ ذی‌ربط است. این الگو با خدمات همگرا دارای چالش خواهد بود اما به دلیل حذف بروکراسی و هماهنگی، تصمیمات سریع‌تر اتخاذ و اجرا می‌شوند.

مطابق توضیحات پیش‌گفته، توصیه‌های راهبردی حوزۀ نهاد اصلی تنظیم‌گر برای رسانه‌های صوتی ـ تصویری کشور که در این بخش باید کارآمدی آن‌ها  بررسی شود شامل محورهای زیر است:

1) بررسی عملکرد الگو‌های چهارگانۀ نهاد تنظیم‌گر در هریک از سناریوها؛

2) بررسی میزان مناسب‌بودن تفکیک خط‌مشی‌گذاری از مقررات‌گذاری از نگاه نهادی؛

3) بررسی مشارکت بخش خصوصی و مردم در تنظیم‌گری .

 

4. 2. سناریوهای آینده

اکوسیستم رسانه‌های نوین صوتی ـ تصویری نقش‌های نوینی را به فضای رسانه‌های مرسوم تحمیل کرده و به دنبال آن عرصۀ منازعۀ جدیدی شکل گرفته است که در آن بازیگران جدیدی به‌دنبال سهم خود هستند. با نگاهی به چیستی رسانه‌های نوین، این رسانه‌ها در مرزهای مشترک خدمات مخابراتی، فناوری اطلاعات و رادیو وتلویزیون شکل گرفته‌اند. این امر بازیگرانی را وارد عرصۀ ارائۀ خدمات صوتی ـ تصویری کرده که پیش‌تر فقط در یکی از این حوزه‌ها فعال بوده‌اند. به‌ویژه در ایران که رادیو و تلویزیون از انحصار قانونی برخوردار بوده اما حوزۀ خدمات مخابراتی و فناوری اطلاعات، نسبتاً خصوصی شده‌اند، باید عرصۀ منازعه جدید و نقش بازیگران بالقوه و بالفعل در آن دیده شود. نقش‌های جدیدی که به‌واسطۀ زیرساخت‌های نوین رسانه‌های صوتی ـ تصویری قابل تعریف و شکل‌گیری‌اند، تغییرات قابل توجهی در تکامل حوزۀ رسانه خواهند داشت. بر این اساس، فنون مرتبط با تحلیل نقش و اثر بازیگران، می‌تواند برای بررسی آینده‌های بدیل رسانه‌های صوتی ـ تصویری مناسب باشد.

در پژوهشی که براساس روش تحلیل بازیگران رسانه‌های صوتی ـ تصویری در ایران انجام شده است، پنج سناریوی گوناگون برای آیندۀ رسانه‌های صوتی ـ تصویری شناسایی شده است. مبنای این سناریوها سه متغیر با ابهام زیاد است که به شکلی روشمند و بر پایۀ تحلیل رفتاری بازیگران استخراج شده است. این سه متغیر، عبارت‌اند از: میزان رقابتی‌شدن فضای برودکست، میزان رقابتی‌شدن فضای باندوسیع (رسانه‌های نوین)، و در نهایت رویکرد محتوایی رسانه‌های آینده. در دو متغیر اول، پنج حالت گوناگون در بخش پایینی شکل ارائه شده است و در رویکرد محتوایی، میزان گرایش به رویکرد تقاضامحوری یا عرضه‌محوری، سناریوهای گوناگون را شکل داده است. این پنج سناریو به همراه شرح مختصری از آن‌ها در شکل 2 به تصویر کشیده شده است.

 

شکل 2. پنج سناریوی آیندۀ رسانه‌های صوتی ـ تصویری

منبع: اسمعیلیان، 1396: 191- 196

سناریوهای فوق، می‌تواند در نقش فضای آزمون راهبردهای وابسته به سناریوهای آینده عمل کند.

 

4. 3. بررسی عملکرد الگو‌ها و راهبردها در سناریوها

به منظور بررسی عملکرد راهبردها، جلسه‌ای با حضور نمایندگانی از ذی‌نفعان مختلف شکل گرفت. مدعوین 18 نفر از حوزه‌های مختلف شامل سازمان صداوسیما، وزارت ارتباطات و اطلاعات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، شورای عالی فضای مجازی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مرکز پژوهش‌های مجلس و اپراتورهای بخش خصوصی بودند. در جلسۀ مذکور ضمن ارائۀ کلیات پژوهش، سناریوها و شرح راهبردها، عملکرد راهبردها در قالب پرسشنامه‌ای و به شکل ساختاریافته مورد بررسی قرار گرفت.

نتایج پرسشنامه تحت عنوان داده‌های آرای خبرگان در جدول‌های 4 و 5 ارائه شده است. شایان ذکر است که اعداد خانه‌های جدول نمایانگر عملکرد هستند و در طیف کاملاً نامناسب، نسبتاً نامناسب، کمی نامناسب، خنثی، کمی مناسب، نسبتاً مناسب و کاملاً مناسب از مجموعۀ{3- و 3} قرار دارند.

جدول 4. محاسبۀ عملکرد الگو‌های نهاد تنظیم‌گر در سناریوها

 

مطابق نتایج فوق، با معیار رضایت‌مندی براساس تأسف نسبی، الگوی نهاد تنظیم‌گر همگرای مستقل و با ساختار کمیسیونی، برای فعالیت در حوزۀ رسانه‌های نوین بهترین عملکرد را خواهد داشت. رویکرد «جداسازی خط‌مشی‌گذاری از مقررات‌گذاری» راهبردی است که مستقل از سناریوها مطرح است؛ به همین دلیل هم عملکرد این راهبرد مستقل از سناریوها از اعضای جلسه پرسیده شد و در نهایت با جمع‌بندی داده‌های جلسه، با دستیابی به عدد 5/1، عملکرد نسبتاً مناسب تشخیص داده شد. جدول 5 با استفاده از داده‌های پانل، نحوۀ عملکرد راهبرد «مشارکت مردم و بخش خصوصی را در تنظیم‌گری» نشان می‌دهد.

جدول 5. بررسی عملکرد مشارکت مردم و بخش خصوصی در تنظیم‌گری

 

همان‌گونه که پیش‌تر نیز ذکر شد، معیار ارزیابی عملکرد در این خصوص، رضایت‌مندی است که اعداد بزرگ‌تر از یک مبنا قرار گرفته‌اند. با این معیار، راهبرد «مشارکت مردم در نظارت بر اجرای قوانین و مقررات» راهبرد پیشنهادشده در این مقاله است.

5. بحث و نتیجه

با ظهور رسانه‌های نوین و به تبع آن «همگرایی»، مدیریت فضای رسانه‌های صوتی ـ تصویری با چالش‌های بسیاری روبرو شده است. یکی از مهم‌ترین چالش‌ها، سازوکارهای نهادی برای تنظیم فضای این نوع رسانه‌ها است که با توجه به گذر دولت‌ها از تصدی‌گری به تنظیم‌گری، نقش برجسته‌ای در مدیریت این فضا دارد. در رسانه‌های جدید، حضور بازیگران غیررسمی و کاهش موانع ورود به این حوزه و خروج از آن، به‌ویژه در کشور ما که رسانه‌های صوتی ـ تصویری با زیرساخت‌های ارتباطی مدت‌ها در انحصار قانونی یک نهاد قرار داشته، به رفع انحصار منجر شده است.

سازوکارهای نهادی تنظیم‌گری رسانه در عصر جدید، در کشورهای مختلف هم به شکل حوزه‌ای مطابق سنت قدیم و هم به شکل همگرا در تطابق با تغییرات جدید دیده می‌شود و علاوه بر حدود و ثغور کاری، ساختار تصمیم‌گیری آن نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در الگو‌های بررسی شده ساختار تصمیم‌گیری فردمحور و ساختار کمیسیونی به چشم می‌خورند. همچنین بدنۀ سیاست‌گذاری و بدنۀ اجرایی نیز در برخی الگو‌ها یکی بوده و در برخی دیگر تفکیک شده‌اند.

الگو‌های مختلف برای نهاد تنظیم‌گر، براساس الزامات بومی و زمینه‌ای کشورها متفاوت است. در جایی‌که دولت رفاه به مالکیت عمومی، برنامه‌ریزی، مدیریت متمرکز، تصدی‌گری منافع و خدمات، ترکیب سیاست‌گذاری و عملیات اجرایی اعتقاد داشت، دولت تنظیم‌کننده به مقررات‌گذاری اعتماد می‌کرد و سیاست‌گذاری را از عملیات اجرایی جدا می‌نمود. برخی از دولت‌های تنظیم‌گر نیز فراتر رفته و دورۀ دولت‌های پساتنظیم‌گر[37] را مطرح کرده‌اند که مبنای آن کم‌رنگ شدن فاصله بین دولت‌ها و بازار و نیز بخش عمومی و بخش خصوصی است. در اینجا نظریۀ تمرکززدایی مطرح شد و گفتمان حکمرانی نیز پیامد این نگرش بود. در این نظریه‌ها، بر مداخلۀ بازیگران متعدد یا زیرنظام‌ها در فرایند مقررات‌گذاری تأکید می‌شود و در نتیجه زمینه برای سازوکارهای خودتنظیمی و مقررات‌گذاری مشارکتی آماده شده است.

نکتۀ مهم دیگری که در سازوکارهای نهادی در این مقاله مورد توجه بوده این است که نظر به تغییرات و پویایی زیاد این حوزه، الگوی مناسب باید پایداری لازم و متناسب با سناریوهای آیندۀ این حوزه داشته باشد. ازاین‌رو، روشی که برای انتخاب الگو در این مقاله استفاده شده است، تصمیم‌گیری پابرجا است که عملکرد الگو‌ها و توصیه‌های راهبردی را دربارۀ  نهاد تنظیم‌گر در فضای سناریوها به آزمون می‌گذارد و بهترین عملکرد را با معیار موردنظر مبنای انتخاب قرار می‌دهد.

بر همین‌اساس و با روش پیش‌گفته، الگوی پایدار برای کشور ما نهاد تنظیم‌گر مستقل از بازیگران موجود تشخیص داده شد که ساختار تصمیم‌گیری آن کمیسیونی و متشکل از ذی‌نفعان این حوزه است و جدابودن سازوکار خط‌مشی‌گذاری از مقررات‌گذاری و نیز مشارکت مردم در نظارت بر رسانه‌های نوین، از جمله توصیه‌های سیاستی بود که برای جهت‌گیری مناسب در یافته‌های این مقاله ارائه شد.

تجربیات سال‌های گذشته نیز در مدیریت فضاهای جدید رسانه‌ای حاکی از نبود اجماع لازم برای نحوۀ مدیریت این نوع رسانه‌ها از نگاه نهادی است. گرچه مطابق برخی اسناد بالادستی، رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به سازمان صداوسیما سپرده شده است اما همچنان بر سر تعریف فراگیر اجماع لازم وجود ندارد. بنابراین راهکاری که در شرایط گوناگون پایداری لازم را داشته باشد و به شکلی روشمند استخراج شده، پاسخگوی نیازهای موجود و آینده باشد، مفید خواهد بود.

شایان ذکر است که ساختار کمیسیونی برای تصمیم‌گیری، به مطالعات جدی درمورد تعداد اعضا، ماهیت حقیقی و حقوقی افراد، و نحوۀ انتخاب و انتصاب آن‌ها مطابق با شرایط و الزامات بومی ما نیاز دارد که در ادامۀ این مطالعه توصیه می‌شود.



[1]. Public Interest Theories

[2]. Private Interest Theories

[3]. Institutionalism Theories

[4]. CT: Capture Theory

[5]. Economic Regulation Theory

[6]. Stigler

[7]. Welfare State

[8]. Regulatory State

[9]. Post Regulatory State

[10]. Governance

[11]. Institutionalism

[12]. Regulatory Space

[13]. Regulatory System

[14]. Smart Regulation

[15]. Public Administration

[16]. Self regulator

[17]. Local authorities

[18]. Parliament

[19]. courts and tribunals

[20]. Central government department

[21]. Regulatory agencies

[22]. Directors general

[23]. Converged regulator

[24]. ACMA

[25]. OfCom

[26]. FCC

[27]. Multi sector regulator

[28]. Sector based Regulator

[29]. CSA(Conseil Superieur de l'Audiovisuel)

[30]. ARCEP (Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes)

[31]. García-Murillo

[32]. Board

[33]. Commission

[34]. WindTunnel

[35]. Aerodynamic

[36]. Satisficing Relative Regret

[37]. Post regulatory state

اسمعیلیان، ملیحه. 1395. بررسی راهبردهای تنظیمی متناسب با آینده‌های بدیل رسانه‌های صوتی ـ تصویری. پایان‌نامۀ مقطع دکترا. مرکز تحقیقات سیاست علمی کشور.

حسینی، سیدحمید، مجتبی لشکربلوکی و فاطمه فرخی. 1391. «رویکردهای جایگزین طراحی استراتژی در شرایط عدم قطعیت. رویکردی تحلیلی ـ تطبیقی». فصلنامۀ پژوهش‌های مدیریت عمومی. سال 5. شمارۀ 18. صص 45ـ63.

علیزاده، عزیز، وحید وحیدی‌مطلق و امیر ناظمی. 1387. سناریونگاری یا برنامه‌ریزی برپایۀ سناریوها. تهران: اندیشگاه آتی‌نگار.

هادی‌فر، داوود. 1389. نهادهای حقوقی تنظیم مقررات؛ ساختار و سازوکار اجرایی. تهران: عترت نو.

Argyrous, G. 2009. Evidence for policy and decision-making: a practical guide. UNSW Press.

Baldwin, R. et al. 2012. Understanding regulation: theory, strategy, and practice. Oxford University Press.

Decker, C. 2014. Modern economic regulation: An introduction to theory and practice. Cambridge University Press.

García-Murillo, M. 2005. "Regulatory responses to convergence: experiences from four countries". info 7 (1): 20-40.

Hasebrink, U. 2012. "The Role of the Audience within Media Governance: The Neglected Dimension of Media Literacy". Medijske studije 3 (6): 58-72.

Kim, D. 2011. "New regulatory institution for the convergence of broadcasting and telecommunications: A Korean case". Government Information Quarterly 28 (2): 155-163.

Kruks, S. 2005. "Television Across Europe: regulation, policy and independence. Latvia." Television Across Europe: regulation, policy and independence: 955.

Kouvelis, P. and G. Yu. 2013. Robust discrete optimization and its applications. Springer Science & Business Media.

Lempert, R. J., et al. 2006. "A general, analytic method for generating robust strategies and narrative scenarios". Management science 52 (4): 514-528.

Majone, G. 2002. Regulating Europe. Routledge.

Malyshev, N. 1987. "The evolution of regulatory policy in OECD countries". Organization for Economic Cooperation and Development, Paris.

Morgan, B. and K. Yeung. 2007. An introduction to law and regulation. Cambridge University Press Cambridge

Peltzman, S., et al. 1989. "The economic theory of regulation after a decade of deregulation". Brookings Papers on Economic Activity. Microeconomics: 1-59.

Scraggs, E., et al. 2012. "Ofcom: The effectiveness of converged regulation".

Stewart, A., et al. 2012. "Guide to Media and Content Regulation in Asia Pacific". Baker & McKenzie.

Sousa, H., et al. 2013. "Media regulators in Europe: a cross-country comparative analysis".

Van der Heijden, K. 1996. Scenarios: the art of strategic conversation.